Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2300/03, uwzględniłając skargę M. M. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] Nr [...], wydaną w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
M. M. jest od roku 1989 emerytem Policji. Decyzją z dnia 23 marca 1976 r. nr [...] został mu przydzielony lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ulicy [...] w [...]. Osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w w/w lokalu stały się również M. M. - wówczas żona M. M. oraz przysposobione w ramach rodziny zastępczej dzieci E. i K. C.. Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 9 grudnia 1993 r. został orzeczony rozwód małżonków M., w którym Sąd odstąpił od orzekania o sposobie korzystania przez strony ze wspólnego mieszkania. W dniu 6 czerwca 1997 r. M. M. zawarł ponowny związek małżeński z I. B., właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w [...] przy ulicy [...]. M. M. przez okres wielu lat występował z wnioskami do Komendanta Stołecznego o rozkwaterowanie. Wnioski te - wobec braku wolnych lokali albo braku ich akceptacji wnioskodawcy - zostały załatwione odmownie.
Decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia 28 lipca 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji, orzeczono o opróżnieniu ww. lokalu przez M. M. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano zaistnienie dwóch okoliczności tj. niezamieszkiwanie przez emeryta w lokalu przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz nieuiszczenie czynszu i opłat przez 6 pełnych okresów płatności, w powiązaniu z bezspornym faktem posiadania przez aktualną współmałżonkę prawa do innego lokalu w [...].
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1829/99 obie ww. decyzje zostały uchylone. W uzasadnieniu zaś swego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że choć organy uznały fakt zamieszkiwania M. M. poza miejscem stałego pobytu jako uzasadniony względami rodzinnymi (konflikt z byłą żoną), o czym świadczył fakt, że pierwotnie prowadzone były czynności mające na celu rozkwaterowanie byłych małżonków, nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć a zatem orzekając o nakazie opróżnienia lokalu przez w/w naruszyły przepisy prawa materialnego tj. przepis § 8 ust. 1 pkt 7 cyt. zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Ponadto Sąd zauważył, że przesłanka, o której była mowa w § 8 ust. 1 pkt 6 zarządzenia stanowiła podstawę do opróżnienia lokalu, gdy posiadany przez małżonka policjanta lokal mieszkalny posiadał powierzchnię mieszkalną odpowiadającą co najmniej przysługującym policjantowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.
Rozpatrując ponownie sprawę Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 7 maja 2001 r. nr [...] orzekł o opróżnieniu przez M. M. przedmiotowego lokalu, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2001 r. nr [...].
Podstawą obu powyższych rozstrzygnięć były przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) oraz przepisu zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 czerwca 1997 r.
Rozpatrując skargę na w/w rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1862/01 ponownie uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd stwierdził, że będące podstawą rozstrzygnięć przepisy wspomnianego zarządzenia - w świetle przepisu art. 93 ust. 2 Konstytucji RP - nie mogą stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa a jako akty prawa wewnętrznego nie mogły, po upływie 2 lat od daty wejścia w życie ustawy zasadniczej, być podstawą prawną decyzji.
Rozpoznając po raz kolejny sprawę, decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia 4 lipca 2003 r. - opartą o przepisy art. 97 ust. 1 5 oraz art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz.
- oraz § 7 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) - orzeczono opróżnienie przedmiotowego lokalu przez M. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. Z 1994 r. Nr 53, poz. 214 ze zm.) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości, albo podległych im organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby i do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
W związku ze stwierdzeniem, że M. M. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu przez okres dłuższy niż 6 miesięcy oraz nie uiszczał czynszu za lokal i opłat związanych z jego eksploatacją za sześć pełnych okresów płatności, gdyż opłaty te uiszcza była żona, w powiązaniu z okolicznością, że obecna małżonka w/w posiada własny lokal mieszkalny w [...], który spełnia wymogi co do norm przysługujących M. M. (3 normy zaludnienia), Komendant Stołeczny uznał, że w niniejszym przypadku zostały spełnione przesłanki określone w przepisach prawa, które uprawniają do wydania rozstrzygnięcia o opróżnieniu lokalu.
Rozpatrując odwołanie M. M. Komendant Główny Policji decyzją z dniu [...], uchylił decyzję organu I instancji twierdząc, że zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej.
Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjantowi lub jego małżonkowi przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej odpowiadający co najmniej przysługującym policjantowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Ponieważ, zdaniem organu odwoławczego, miasto Ostróda nie może być traktowane jako miejscowość położona w pobliżu [...] należało uznać, że § 7 ust. 1 pkt 5 nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem Komendanta Głównego z przedstawionych w sprawie dokumentów nie wynikało jednoznacznie czy zainteresowany zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. W celu wyjaśnienia tej okoliczności organ odwoławczy zalecił - z uwagi na uproszczenie i przyśpieszenie postępowania - przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jednocześnie powołując się na przepis § 9 cyt. rozporządzenia podniesiono, że jego § 8 nie ma zastosowania do byłych małżonków rozwiedzionego emerytowanego policjanta i w związku z tym jego była żona nie zachowała prawa do przedmiotowego lokalu. Zatem w tych warunkach decyzja o opróżnieniu lokalu powinna być wydana wobec wszystkich osób zamieszkujących w tym lokalu.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Sądu, którą z kolei tym razem wniosła M. M. Skarżąca domagała się przeprowadzenia przez Sad dowodów z zeznań świadków i z dokumentów na okoliczność, że M. M. nie zamieszkuje w lokalu przy ulicy [...] w [...]. Sprzeciwiła się też stanowisku, jakoby nie posiadała uprawnień do dalszego zajmowania w/w mieszkania, które to prawo wywodziła z § 8 cyt. rozporządzenia. Ponadto - w ocenie skarżącej - w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania § 7 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, gdyż M. M. nie pełni już służby stałej. W związku z powyższym skarżąca domagała się wydania decyzji o opróżnieniu lokalu przez byłego męża, i pozostawienia w nim jej wraz z rodziną.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nadmieniając jednocześnie, że uchylenie decyzji organu I instancji uwarunkowane było koniecznością zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego tzn. organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie to zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Ponieważ ten rodzaj decyzji jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest dopuszczalne zastosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Jeśli zatem w sprawie nie zachodziły wyżej opisane przypadki, Komendant Główny Policji nie był uprawniony do podjęcia wspomnianej decyzji kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie organy wypowiadały się już po raz trzeci a zatem stan faktyczny winien być już w pełni wyjaśniony. Jeśli zaś - w ocenie organu II instancji - zachodziła konieczność uzupełnienia go w zakresie powodów, dla których uczestnik postępowania nie przebywa w przydzielonym mu lokalu mieszkalnym - to na zasadzie przepisu art. 136 k.p.a. organ ten mógł (sam albo zlecając tę czynność organowi I instancji) przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i orzec co do meritum sprawy.
Przede wszystkim jednak za wadliwe należało uznać – w ocenie Sądu -zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazania organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy przy ponownym jej rozpatrywaniu. Polecenie to polegało na stwierdzeniu, że skarżąca - na podstawie § 9 powołanego wyżej rozporządzenia nie zachowuje prawa do przedmiotowego lokalu i cyt: "w tych okolicznościach decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (...) powinna być wydana wobec wszystkich osób zamieszkujących w przedmiotowym mieszkaniu."
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego istoty dwuinstancyjności, narzucenie organowi administracji państwowej I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych (wyrok NSA z dnia 12.02.1985 r. sygn. II SA 1811/84 ONSA 1985/1/7).
Nadmienić w tym miejscu wypada - uznał Sąd - że niniejsze postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez jej byłego męża a podstawy prawne w oparciu, o które mogłoby zapaść orzeczenie o utracie praw do lokalu przez byłych małżonków nie są tożsame. Nie można również podzielić poglądu organu odwoławczego odnoszącego się do tego czy miasto Ostróda jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez uczestnika służby, gdyż nie wynika z niczego okoliczność, że ostatnim miejscem pełnienia przez niego służby (przed przejściem na emeryturę) była [...].
Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 06.04.1990r. o Policji w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, w ten sposób, iż Sąd ten uznał za prawnie dopuszczalne rozstrzygnięcie przez organ I instancji w ramach "samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych", również wbrew powołanym na wstępie przepisom,
- naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisów art. 7, 9,10 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 15,136,138 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Skarżącego organ I instancji w sposób rażący naruszył liczne powołane na wstępie przepisy postępowania. Przede wszystkim wydał decyzję administracyjną w sferze praw podmiotowych jednej ze stron nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności, które dawały podstawę do rozstrzygnięcia.
Należy zauważyć, iż organ I instancji rozstrzygał na zasadzie § 7 ust. 1 pkt 5, 6, 7 cyt. rozporządzenia MSWiA nie dysponując jakimikołwiek wiarygodnymi dowodami w sprawie.
Z akt sprawy wynika, iż hipotetycznie organ ten mógł się oprzeć jedynie na wyciągu z danych meldunkowych z 1994.11.21 (k. 46), poświadczenia zameldowania z 1998. 12.15.M. M. na pobyt czasowy do 1999.07.09 r. wydanego przez Urząd Miejski w [...] (K.
- oraz dowodach wpłaty za media za 1998 r. który to odpis dokumentu budzi wątpliwości, bowiem istnieje w nim przerobienie z nazwiska M. M. na M. M. Wyżej wskazane dowody w ocenie skarżącego w żaden sposób nie mogły potwierdzić sytuacji faktycznej opisanej w powołanych wyżej przepisach. Wobec tego przepis art. 138 § 2. k.p.a w sprawie tej powinien mieć zastosowanie w całej rozciągłości.
Sąd w swoim wyroku przyjął, iż organ powinien zastosować przepis art. 136 k.p.a, podczas gdy przepis ten ma charakter fakultatywny i może być zastosowany jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z przyczyn wyżej wskazanych w niniejszej sprawie powinno być przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie podkreślając, iż rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z dnia 10.12.2004 r. nastąpiło z zachowaniem wszelkich zasad proceduralnych i z zachowaniem prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 95 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz.U. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnianiu i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469). Należy bowiem zwrócić uwagę, iż przepisy te są przepisami prawa materialnego i ich naruszenie, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – zwanej dalej ppsa, mogłoby polegać na błędnej wykładni lub niesłusznym zastosowaniu. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, bowiem nie dokonywał oceny legalności decyzji pod kątem istnienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bo zaskarżona decyzja nie rozstrzygała sprawy co do jej istoty. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to również należy stwierdzić, iż nie jest on trafny. Bezsporne jest, iż po raz trzeci organy rozstrzygają niniejszą sprawę i zasadnie Sąd I instancji uznał, że wszystkie wątpliwości winny być już wyjaśnione. Zwłaszcza że stan faktyczny sprawy, wbrew twierdzeniom organu, jest jasny i nie jest kwestionowany przez zainteresowanych, co do tych elementów, które mają znaczenie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Jeżeli więc organ odwoławczy miał jednak wątpliwości w tym zakresie, to winien zastosować art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę i nie tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji.
Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca.
Tak więc Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy naruszył tę zasadę, gdyż stan sprawy pozwalał, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Przy czym nie było przeszkód prawnych aby organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną, jeżeli jest to konieczne, jak to zawarł w swoich zaleceniach skierowanych do organu I instancji, do pełnego wyjaśnienia sprawy. Naruszenie przepisów dotyczących kompetencji organu odwoławczego, w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy.
W takiej sytuacji, Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa i uchylił zaskarżoną decyzję. Konsekwencją tego orzeczenia było rozstrzygnięcie Sądu co do wykonalności tej decyzji, do czego zobligowany jest Sąd na mocy art. 152 ppsa.
Takim skutkiem jest również rozstrzygnięcie Sądu I instancji o zwrocie kosztów postępowania przysługujących skarżącej, stosownie do art. 200 ppsa.
W związku z tym, nie można zarzucić Sądowi I naruszenia tych przepisów.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.