Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017r. sygn. akt IV SAB/Wr 101/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. H. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2016r. K. H. zwróciła się do Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie treści dokumentu powołującego A. K. na stanowisko sędziego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu oraz przyznanego mu wynagrodzenia; udzielenie informacji kto jest przełożonym służbowym ww. sędziego; przesłanie treści wyznaczonych zadań w okresie od dnia 1 października 2015r. do dnia 31 grudnia 2015r. oraz dokumentów z przydziału spraw sędziemu.
W odpowiedzi na złożony wniosek pismem z dnia 28 czerwca 2016r. Prezes Sądu Apelacyjnego przesłał wnioskodawcy postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2010r. o powołaniu do pełnienia urzędu sędziego oraz wskazał, że osobą wyznaczającą zadania poszczególnym sędziom jest przewodniczący wydziału. Poinformował, że nie dysponuje informacjami w zakresie treści wyznaczonych zadań i dokumentów dotyczących przydziału spraw sędziemu, gdyż dane te są dołączane do akt głównych sprawy i po jej zakończeniu zwracane sądowi okręgowemu, natomiast w kwestii wynagrodzenia sędziego poinformował, że w tym zakresie zostanie wydana decyzja.
Odnosząc się do powyższego pisma skarżąca wniosła o podanie imienia i nazwiska przewodniczącego wydziału oraz wskazanie, czy w okresie od dnia 1 października 2015r. do dnia 31 grudnia 2015r. zadania były przydzielane przez tę osobę; udzielenie informacji na podstawie jakich dokumentów sędziowie są rozliczani z przydzielonych zadań; przesłanie listy sędziów i wyznaczonych im spraw do rozpoznania w okresie od dnia 1 października 2015r. do dnia 31 grudnia 2015r. Natomiast w związku z nieudzieleniem informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia sędziego A. K., skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Pismem z dnia 26 lipca 2016r. organ wskazał dane osoby sprawującej funkcję przewodniczącego wydziału oraz listę sędziów z wyznaczonymi im przez niego zadaniami, a więc sprawami, w których byli referentami. Jednocześnie wskazał, że sposób obliczenia wynagrodzenia sędziego został opisany w art. 91 i art. 91a ustawy z dnia 27 lipca 2001r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2015r., poz. 133 ze zm.). Organ wyjaśnił, że podstawą ustalenia wynagrodzenia wskazanego sędziego, przypisanego do siódmej stawki określonej w załączniku do ustawy, było przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2009r., tj. 3.081,48zł.
W nawiązaniu do uzyskanej odpowiedzi skarżąca poinformowała, że nie jest ona zgodna z jej wnioskiem, zatem ponownie wnosi o podanie pełnego wynagrodzenia z podziałem na poszczególne składniki, w tym także na dzień udzielenia informacji.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2016r. organ wskazał, że dane o wynagrodzeniu przyznanym sędziemu wraz z objęciem przez niego stanowiska sędziego sądu apelacyjnego zostały przekazane skarżącej pismem z dnia 26 lipca 2016r. Jako podstawę ustalenia wynagrodzenia sędziego na dzień udostępnienia niniejszej informacji wskazał przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2015r. wynikające z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 sierpnia 2015r., tj. 3.2854,88zł. Wynagrodzenie zasadnicze sędziego kształtowało się w stawce ósmej z zastosowaniem mnożnika 2,92 oraz było powiększone o dodatek stażowy wynoszący 20%.
W związku z udzieleniem powyższej informacji, w piśmie z dnia 8 września 2016r. skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie udzielił jej wnioskowanej informacji w związku z czym prosi o jej niezwłoczne udzielenie.
W odpowiedzi Prezes Sądu Apelacyjnego wskazał, że dane na temat wynagrodzenia sędziego zostały udostępnione wnioskodawcy w pismach z dnia 26 lipca 2016r. oraz z dnia 26 sierpnia 2016r.
W dniu 12 maja 2017r. K. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu domagając się uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej oraz o nałożenie na organ stosownej kary. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskowana informacja na temat wysokości wynagrodzenia sędziego nie została jej udzielona, natomiast powołane w pismach przez organ ustawy nie stanowią żądanej przez nią informacji publicznej.
Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem żądane informacje zostały udostępnione wnioskodawcy pismami z dnia 26 lipca 2016r. oraz z dnia 26 sierpnia 2016r., w których wyszczególniono elementy wynagrodzenia sędziego będące podstawą do wyliczenia jego wysokości.
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak wskazano na wstępie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest wyłącznie kwestia oceny, czy udostępnione przez organ dane na temat wynagrodzenia wskazanego przez stronę sędziego sądu apelacyjnego stanowią całkowitą i wyczerpującą realizację złożonego przez nią wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), powoływana dalej jako "u.d.i.p.", która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w powyższym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje – co do zasady – każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).
W ocenie Sadu I instancji skierowane do skarżącej pisma wskazują na sposób wyliczenia wynagrodzenia sędziego i zawierają wszystkie elementy, na podstawie których strona może dokonać stosownego obliczenia, zatem nie ma podstaw aby twierdzić, że uzyskane przez nią informacje nie w pełni realizowały jej żądane, bowiem wnioskowane dane skarżąca otrzymała. W piśmie z dnia 26 lipca 2016r. organ wskazał, że sędzia pobierał uposażenie w stawce siódmej, co przy zastosowaniu mnożnika 2,75 (określonego w załączniku do ustawy o ustroju sądów powszechnych) oraz wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2009r. w wysokości 3.018,48zł., pozwalało na obliczenie miesięcznego wynagrodzenia sędziego z uwzględnieniem przysługującego mu dodatku stażowego na poziomie 20%. Następnie w piśmie z dnia 26 sierpnia 2016r. wskazano, że na dzień udostępnienia informacji sędzia pobierał wynagrodzenie w ósmej stawce, do której był przypisany mnożnik 2,92. Jako obowiązującą podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego podano wskaźnik przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w drugim kwartale 2015r. kształtujący się na poziomie 3.854,88 złotych. Sędziemu przysługiwał również 20% dodatek stażowy. Rozwijając ten wątek Sąd podkreślił, że przy podaniu wskaźnika przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w drugim kwartale 2015r. organ popełnił omyłkę pisarską (zamiast 3.854,88 złotych wpisał 3.2854,88 złotych), jednak na podstawie podanego przez niego Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski można było odczytać poprawną jego wysokość. Sąd konkludował, że wskazane okoliczności stanowią o spełnieniu przez Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu obowiązku udostępnienia żądanych przez stronę danych na temat wynagrodzenia wskazanego sędziego. Wbrew twierdzeniom strony podmiot zobowiązany nie poprzestał jedynie na podaniu ustawy, na podstawie której obliczane jest wynagrodzenie sędziego, ponieważ wskazał na konkretne elementy, które służą do obliczenia tego wynagrodzenia. Co więcej podał również stosowną podstawę prawną, umożliwiającą stronie skarżącej weryfikację udzielonych informacji. Zdaniem Sądu dysponując udostępnionymi danymi skarżąca posiadała pełną i wyczerpującą wiedzę na temat każdego ze składników wynagrodzenia sędziego, jak i – po dokonaniu prostego działania matematycznego – jego ostatecznej wysokości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. H. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, iż Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu uczynił zadość obowiązkowi udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania skargi na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu za niezasadną, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż w treści pism Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu kierowanych do skarżącej brak jest odpowiedzi na postawione przez skarżącą pytanie w zakresie wysokości wynagrodzenia wskazanego przez nią sędziego.
W oparciu o tę podstawę kasacyjną K. H. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zobowiązany organ wskazał jedynie elementy służące do obliczenia wynagrodzenia sędziego, natomiast nie wskazał wysokości tego wynagrodzenia. W celu ustalenia wysokości skarżąca zmuszona byłaby do wykonania dodatkowych czynności polegających na przeprowadzeniu obliczeń matematycznych przy czym nie ma pewności, że obliczenia byłby prawidłowe. Dalej wskazał, że sędziemu przysługuje dodatek stażowy w wysokości 20%, jednak organ nie sprecyzował co stanowi podstawę obliczenia owych 20%, tj. czy podstawą obliczenia wysokości dodatku stażowego jest kwota przeciętnego wynagrodzenia wynikającego z komunikatu Prezesa GUS, czy może uprzednio obliczone wynagrodzenie sędziego. Już sama ta wątpliwość nie pozwala skarżącej na ustalenie wysokości wynagrodzenia powołanego sędziego. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie sposób zaakceptować stwierdzenia Sądu I instancji, iż Prezes Sądu Apelacyjnego spełnił ciążący na nim obowiązek udzielenia informacji publicznej, bowiem nie wnioskowała o wskazanie elementów składowych wynagrodzenia sędziego pozwalających na ustalenie jego wysokości. Pytanie postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej było klarowne i dotyczyło wysokości wynagrodzenia sędziego.
Dalej w uzasadnieniu wskazano, że organ pismem z dnia 28 czerwca 2016r. poinformował skarżącą, że w odniesieniu do żądania podania przyznanego sędziemu wynagrodzenia zostanie wydana decyzja, na którą skarżącej przysługiwać będzie prawo złożenia odwołania do Ministra Sprawiedliwości. K. H. wskazała, że do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej decyzja nie została wydana, wobec czego pozbawiona została możliwości odwołania od niej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych bezwzględną zasadą jest, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony zgodnie z jego treścią. W ocenie skarżącej kasacyjnie odpowiedzi zawarte w pismach organu nie realizują ww. zasady.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, a udostępnione przez niego informacje stanowią całkowitą i wyczerpującą realizację złożonego przez skarżącą wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
W skardze kasacyjnej został postawiony, jako jedyny, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji wadliwe uznanie, że organ uczynił zadość obowiązkowi udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej, podczas gdy z treści pism organu nie wynika odpowiedzi na postawione przez skarżącą pytanie o wysokość wynagrodzenia wskazanego sędziego. Postawienie wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oznacza, iż petryfikacji ulegają ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku, co nie pozwala w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną wyrokowania, niż te wskazane przez Sąd I instancji. Wśród okoliczności zaakceptowanych przez Sąd I instancji jest m.in. ustalenie, iż wniosek K. H. – w zakresie w jakim domagała się udostępnienia informacji o pełnym wynagrodzeniu sędziego A. K., zarówno z dnia objęcia stanowiska sędziego Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (styczeń 2010r.), jak i z dnia udostępnienia informacji (sierpień 2016r.) – dotyczył dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Nadto ustalono, iż Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu będąc organem władzy publicznej był zobowiązany do udostępnienia powyższej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie ulega także wątpliwości, iż wnioskodawczyni domagała się udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia ww. sędziego, uzyskanego w powyższych datach, poprzez wskazanie konkretnych kwot z podziałem na poszczególne składniki. Organ powyższej informacji nie udostępnił poprzez podanie konkretnych kwot wynagrodzenia i ich składników, lecz wskazał jedynie poszczególne czynniki, których iloczyn – zdaniem organu – umożliwia skarżącej samodzielne obliczenie tegoż wynagrodzenia w dwóch podanych we wnioskach terminach. Tym samym zasadniczym problemem powstałym na gruncie niniejszej sprawy jest wskazanie czy Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu podając poszczególne elementy składowe iloczynu pozwalającego obliczyć wynagrodzenie konkretnego sędziego uczynił zadość obowiązkom organu na gruncie przepisów u.d.i.p.
Odpowiedź na powyższe pytanie nie może być twierdząca. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z kolei przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacji odczytywane w łączności z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji nie udzielenia odpowiedzi na wniosek zgodnie z żądaniem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (vide: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S.Szuster [w:] M.Kłaczyński, S.Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003r., uwagi do art. 10; wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1643/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wskazanie przez organ jedynie sposobu wyliczenia wynagrodzenia sędziego, a nie udostępnienie informacji o kwocie tegoż wynagrodzenia z podziałem na poszczególne składniki, stanowi "całkowitą i wyczerpującą" realizację wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie.
Natomiast wskazany jako naruszony w niniejszej sytuacji przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się nie do kwestii kompletności udzielonej informacji – mogącej powodować stan bezczynności polegający na niespełnieniu w terminie obowiązku – lecz do sposobu i formy udostępnienia informacji. Tym samym naruszenie normy art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie następuje w sytuacji nieudzielenia informacji lub też udzielenia jej w sposób niepełny. Uchybienie tej normie może natomiast polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a istniejąca kontrowersja nie dotyczyła ani sposobu, ani też formy udostępnienia informacji. Tym samym zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. uznać wypada za chybiony.
W świetle powyższych rozważań uznać wypada, iż naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota spraw jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznano skargę (art. 188 P.p.s.a.).
Uznając, iż poprzez udzielenie skarżącej odpowiedzi niepełnej oraz nieadekwatnej do treści wniosku organ nadal pozostaje w bezczynności, rozstrzygnięto na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązując organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 6 czerwca 2016r. o dostęp do informacji publicznej, uzupełnionego wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2016r., w zakresie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu sędziego w terminie 7 dni, uznając, iż jest to rozsądny termin do załatwienia powyższego wniosku.
Jakkolwiek organ pozostaje w bezczynności, to jednak jest ona następstwem jego wadliwej oceny prawnej zaistniałej sytuacji, nie zaś zachowania, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy. Tym samym wypada uznać, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Zgłoszone w skardze żądanie wymierzenia organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który winien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 642/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro takiego charakteru nie mają działania organu w niniejszej sprawie, to skargę w powyższym zakresie należało oddalić.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się: wpis od skargi w kwocie 100zł; opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w kwocie 100zł; wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100zł; wynagrodzenie w postępowaniu kasacyjnym pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w kwocie 480zł i opłata od powyższego pełnomocnictwa w kwocie 17zł.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.