Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 160/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę S. T. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części dróg kategorii gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako dróg gminnych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w zakresie pozbawienia kategorii części odcinka drogi gminnej nr [...] w M. poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej drogi zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] obręb [...].
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Zaznaczono, że pozbawienie drogi zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] kategorii drogi gminnej w żaden sposób nie ogranicza korzystania i rozporządzania przez skarżącego jego nieruchomością. Zdaniem Sądu twierdzenia skarżącego, że zaskarżona uchwała pozbawi go możliwości zniesienia służebności drogi koniecznej, nie dają podstaw do przyjęcia, że został naruszony jego interes prawny.
Skargę kasacyjną na to postanowienie złożył S. T., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015, poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie jest aktem władczym i w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącego, przez co nie narusza jego interesu prawnego, podczas gdy uchwała w sposób bezpośredni narusza jego interesy m.in. godząc w swobodę dysponowania nieruchomością i realizację praw rzeczowych; pozbawiając jednocześnie nieruchomości przyległe do tej drogi dostępu do drogi publicznej.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać rozpoznana merytorycznie po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego; art. 147 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, mimo że wystąpiły przyczyny uzasadniające uwzględnienie skargi na uchwałę oraz stwierdzenie jej nieważności i wydania z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazano, że służebność przechodu i przejazdu na nieruchomości skarżącego kasacyjnie ustanowiona została w 1931 r. W wyniku zaliczenia mocą uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych w sferze praw skarżącego kasacyjnie powstało uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem o zniesienie tej służebności wynikającym m. in. z art. 294 i 295 w zw. z art. 145 k.c. Skarżący kasacyjnie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 294 k.c., lecz nie ma możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 295 k.c. oraz z innych przepisów, a to z powodu podjęcia zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko i argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przyjmuje je za własne.
Tytułem jego uzupełnienia należy stwierdzić, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę.
Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej.
Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości przylegającej bezpośrednio do przedmiotowego odcinka drogi, nie przysługuje mu też żadne inne prawo rzeczowe lub obligacyjne do takiej nieruchomości. Bezsporne jest, że nieruchomość należąca do niego, tj. działka nr [...], nie jest zlokalizowana przy tej drodze, ma bezpośredni dostęp do innej drogi - drogi publicznej (por. mapa do celów prawnych, k. 56). Nieruchomość ta jest natomiast obciążona służebnością gruntową drogi koniecznej.
Skarżący opiera swój interes prawny na twierdzeniu, że został pozbawiony możliwości żądania zniesienia tej służebności z uwagi na to, że nieruchomości władnące (tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. W skardze kasacyjnej podniósł, że wywodzi swoje prawo z art. 294 i 295 kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 kodeksu cywilnego. Stosownie do tego ostatniego przepisu, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) - § 1. Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między interesowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej (§ 2).
Przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy (§ 3). Zgodnie z art. 294 k.c. właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem, jeżeli wskutek zmiany stosunków służebność stała się dla niego szczególnie uciążliwa, a nie jest konieczna do prawidłowego korzystania z nieruchomości władnącej. W myśl art. 295 tego kodeksu jeżeli służebność gruntowa utraciła dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zniesienia służebności bez wynagrodzenia.
Z akt sprawy wynika, iż podnoszona służebność drogi koniecznej została ustanowiona w 1931 r., kiedy to poprzednicy prawni skarżącego kupili od poprzedników prawnych M. S. działkę nr [...]. W ten sposób właściciele nieruchomości znajdującej się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uzyskali dostęp do drogi publicznej (zlokalizowanej na działce nr [...]) - poprzez działkę nr [...]. Uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] droga przebiegająca na działkach nr [...] i [...], tj. na działkach przylegających do działek nr [...], [...], [...] i [...], została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych. Status ten został jej odebrany dopiero zakwestionowaną w sprawie niniejszej uchwałą. W tym okresie S. T. wytoczył M. S. powództwo o zniesienie służebności. Postępowanie w tym przedmiocie toczące się przed Sądem Rejonowym w C. sygn. akt I C 763/14 zakończyło się oddaleniem powództwa, przy czym podkreślić trzeba, że - zgodnie z twierdzeniami organu, którym skarżący nie zaprzeczył - w dacie wyrokowania przedmiotowa droga miała status drogi publicznej.
Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, iż pozbawienie drogi zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] kategorii drogi gminnej w jakikolwiek sposób ogranicza korzystanie i rozporządzanie jego nieruchomością. Kwestionowana w sprawie uchwała nie spowodowała wszczęcia jakiegokolwiek postępowania związanego z ustanowieniem służebności drogi koniecznej, zaś służebność drogi koniecznej, na którą powołuje się skarżący, została ustanowiona na wiele lat przed podjęciem tej uchwały.
Co więcej nie została ona zniesiona w okresie, w którym nieruchomość władnąca zyskała dostęp do drogi publicznej (tj. gdy droga zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] została zaliczona do kategorii drogi publicznej) pomimo wysiłków podejmowanych przez skarżącego w tym zakresie (wytoczenie powództwa o zniesienie służebności). W tej sytuacji nie sposób uznać, że skarżący udowodnił, iż zmiana statusu drogi zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] dokonana zaskarżoną uchwałą ograniczyła wykonywanie przez niego prawa własności do nieruchomości nr [...] w stosunku do stanu sprzed podjęcia tej uchwały. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącego, że pozbawienie tej drogi kategorii drogi gminnej udaremni mu zniesienie służebności gruntowej, którą jest obciążona jego nieruchomość.
Skarżący powołuje się jedynie na hipotetyczną sytuację, w której - w razie wytoczenia przez niego ponownego powództwa o zniesienie służebności, tym razem w trybie art. 295 k.c. - nie zostanie ono uwzględnione tylko z tego względu, że droga zlokalizowana na działkach nr [...] i [...] utraci status drogi publicznej. Podkreślić trzeba w związku z tym, że interes prawny musi być aktualny na dzień wniesienia skargi, nie zaś hipotetyczny, czyli dotyczący zdarzeń przyszłych i niepewnych. Przepis prawa, na który powołuje się strona, skarżąc uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ma bezpośrednio oddziaływać na konkretną, a nie na hipotetyczną sytuację wnoszącego skargę.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak legitymacji prawnej po stronie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ze względu na to, że uchwała nie narusza jego interesu prawnego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 p.p.s.a. i art. 147 tej ustawy oraz towarzyszącą im argumentację należy uznać za chybione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.