Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 739/15 oddalił skargę B.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] lutego 2015 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
B.S., M.P., E.C., J.T. i D.P. wnioskiem z dnia 26 marca 2002 r. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Skarbu Państwa zespołu dworsko-parkowego w W., gmina W., powiat [..], nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Precyzując wniosek w dniu 27 kwietnia 2010 r. wystąpiono o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęta na własność Skarbu Państwa nieruchomość w postaci zespołu dworsko-parkowego w W., gmina W., powiat [..] posadowiona na działkach oznaczonych obecnie numerami: [..], o pow. [..] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [..] oraz [..], o pow. [..] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [..], była wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17).
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [..] lipca 2013 r., znak: [..] umorzył postępowanie w sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że majątek W. przejęty został na własność Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w takim przypadku do rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest sąd powszechny.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.S., zarzucając decyzji naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż majątek przeszedł na własność Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadnił, że jedynym dokumentem, z którego wynika podstawa prawna przejęcia spornego majątku, jest protokół z dnia [..] marca 1945 r., który nie wskazuje precyzyjnie litery dekretu PKWN, a z jego analizy wynika, że była to lit. e), a wnioskowanie to wynika ze wskazania w nim polskiego obywatelstwa właściciela majątku oraz określenia powierzchni przejmowanego majątku.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] lipca 2013 r.
Organ w uzasadnieniu stwierdził, że z pozyskanej kserokopii odpisu wyciągu z działu I i II wykazu hipotecznego nieruchomości ziemskiej W., księga hipoteczna nr [..], tom II, datowanej na sierpień 1945 r., określającej jej wielkość i dane właściciela (B.B.) nie wynika, na jakiej dokładnie podstawie doszło do przejęcia spornego majątku na cele reformy rolnej.
Minister podniósł, że należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233) - zgodnie z którym tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej (analogiczny zapis znajdował się w dekrecie z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 34, poz. 204)). Powyższe w istocie oznacza, że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stanowiło samodzielną podstawę do dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księgach hipotecznych i było aktem deklaratoryjnym.
Organ ustalił, że przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności Dóbr Ziemskich W. zostało ujawnione, na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego Pomorskiego w Bydgoszczy oraz wniosku tego organu z dnia [..] sierpnia 1946 r. do Sądu Grodzkiego w A. W dokumentach tych zaznaczono, że sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei Sąd Grodzki w A., wydając postanowienie z dnia [..] grudnia 1946 r., sygn. akt. [..] o przepisanie w księdze hipotecznej nieruchomości tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa, nie podał dokładnej podstawy prawnej przejęcia tej nieruchomości. Z wymienionych dokumentów także nie można było jednoznacznie wywnioskować, która z podstaw prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - miała zastosowanie.
W protokole z dnia [..] marca 1945 r. w sprawie opisu inwentaryzacji oraz przejęcia pod Zarząd Państwowy nieruchomości ziemskiej o obszarze powyżej 100 ha powierzchni ogólnej, nie wskazano konkretnej podstawy prawnej jej przejęcia.
Jednakże według organu w sposób jednoznaczny podstawę prawną przejęcia majątku Dobra Ziemskie W. potwierdzają pozyskane z Archiwum Akt Nowych kserokopie dokumentów Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych: ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 1 stycznia 1948 r., ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 1 stycznia 1949 r., ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 31 grudnia 1949 r. oraz ewidencja nieruchomości ziemskich o obszarze ponad 100 ha względnie 50 ha podlegających parcelacji - sprawozdanie statystyczne referatów rolnictwa i reform rolnych starostw powiatowych województwa pomorskiego tom I 1948-1949.
We wszystkich tych dokumentach jako podstawę prawną przejęcia wskazano art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Taka sama podstawa prawna wskazana jest w pozyskanych dokumentach ze Starostwa Powiatowego w [..] i z Archiwum Państwowego w Bydgoszczy: sporządzonym w dniu [..] września 1990 r. przez Urząd Miejski Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w A. wykazie nieruchomości rolnych przejętych na Skarb Państwa w rejonie działania w/w wydziału oraz w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która prowadzona była w 1945 r. przez Wojewódzki Urząd Ziemski Pomorski w Bydgoszczy, a więc organ który wydał zaświadczenie o przejęciu spornej nieruchomości oraz wystąpił do Sądu Grodzkiego ze stosownym wnioskiem o wpis w księgach hipotecznych.
Z powyższych względów organ uznał, że chociaż wniosek taki winien podlegać zwrotowi zgodnie dyspozycją art. 66 § 3 k.p.a., to wobec toczącego się w sprawie postępowania słusznie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.
Organ dodał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że protokół przejęcia z dnia [..] marca 1945 r. jest jedynym dokumentem, z którego wynika podstawa prawna przejęcia spornej nieruchomości. Przepisy dotyczące reformy rolnej nie nadają protokołom prawa do wiążącego decydowania o tym na jakiej podstawie dokonano przejęcia nieruchomości. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przewidywał ich sporządzenie tylko na potrzeby przejęcia nieruchomości. Miały one zatem charakter dokumentu technicznego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.S. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich bezzasadne zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] lipca 2013 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na powstrzymaniu się przez Ministra od orzeczenia co do istoty sprawy.
Skarżący wskazał, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji dokumenty mające potwierdzić w opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że wskazany majątek został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit b) dekretu są sprzeczne z treścią protokołu - a jako powstałe później nie mogą stanowić dowodu określającego podstawę jego przejęcia. Podniósł ponadto, że dołączony do materiału dowodowego fragment ewidencji Wojewódzkiego Pomorskiego Urzędu Ziemskiego, stan na dzień 20 grudnia 1948 r., dotyczący przejętych majątków J. i M. - stanowiących własność K.B. i C.B. (braci B.B.) wskazuje jako podstawę przejęcia lit. e) dekretu PKWN. Trudno przyjąć by narodowość braci mieszkających na tym samym obszarze w tym samym okresie czasu była odmienna i by zasadnym było przyjęcie, jako podstawy odebrania majątku, w odniesieniu do B.B. lit. b) dekretu, a w odniesieniu do jego braci lit. e) dekretu.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z zachowanych ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na dzień: 1 stycznia 1948 r., 1 stycznia 1949 r. i 31 grudnia 1949 r. wynika, że majątek W. został przejęty na podstawie litery b) art. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. To samo wynika z wykazu państwowych nieruchomości według stanu na dzień 1 stycznia 1951 r. Także w wykazie nieruchomości rolnych przejętych na Skarb Państwa w rejonie działania Wydziału Geodezji i Gospodarki gruntami Urzędu Miejskiego w A. wynika, że majątek podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie lit. b). W sprawie istnieje zatem kilka dowodów pochodzących z różnych dat potwierdzających taką właśnie podstawę przejęcia.
Podzielając zdanie organów orzekających w sprawie, Sąd uznał, że z akt sprawy bezpośrednio wynika, że podstawą prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości była lit b) art. 2 dekretu z 1944 r. Wojewoda nie posiadał zatem kompetencji do rozpoznania niniejszej sprawy, należącej do właściwości sądu powszechnego, co skutkowało, wg Sądu I instancji, prawidłowym umorzeniem postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, orzeczeń organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i w rezultacie uznanie, że w sprawie brak jest kompetencji organów I i II instancji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy skarżący dostarczył dokumenty wskazujące w sposób nie budzący wątpliwości, że przejęcie własności majątku "W." na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a wskazane przez Sąd I Instancji dokumenty mające udowadniać przejęcie majątku "W." na podstawie lit. b) art. 2 dekretu nie mają charakteru konstytutywnego i powstały kilka lat po faktycznym i prawnym przejęciu majątku "W." na rzecz Skarbu Państwa, tj. dniu 6 września 1944 r., co w ocenie skarżącego powoduje, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja merytoryczna, a nie postanowienie o umorzeniu postępowania.
Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że rozstrzygnięcie Sądu jest niezgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Argumenty przemawiające za inną podstawą przejęcia nieruchomości zostały podniesione zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jednakże z nieznanych skarżącemu przyczyn Sąd I Instancji w ogóle nie odniósł się w zaskarżonym orzeczeniu do przedstawionej argumentacji, całkowicie je pomijając, skupiając się wyłącznie na protokole inwentaryzacyjnym z dnia [..] marca 1945 r. oraz późniejszych dokumentach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przejęcie majątku W. na podstawie art. 2 lit. b) Dekretu - znajdują się natomiast dokumenty wskazujące, że jedyną podstawą do przejścia na rzecz Skarbu Państwa majątku W. była lit. e) art. 2 Dekretu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy odkodowywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.
Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
W skardze kasacyjnej zarzucono w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ich bezzasadnym zastosowaniu, co nastąpiło w konsekwencji niewłaściwej oceny dokumentacji sprawy oraz w następstwie nieodniesienia się do istotnych argumentów podnoszonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem prawidłowość ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy będącą wynikiem niewłaściwej oceny dokumentacji sprawy i z tego powodu nie widzi podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, ani zaakceptowania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.
Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść skutku.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje w skardze kasacyjnej przepisy, które mają charakter wynikowy i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14).
Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jednakże zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu również nie mógł odnieść skutku, ponieważ ma on taki sam ogólny i zasadniczo kompetencyjny charakter jak przepis art. 151 p.p.s.a., z tym że odnosi się do organu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".
Jeśli zatem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, to nie można mu zarzucić naruszenia omawianego przepisu poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez organ normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest również zasadniczo zawsze następstwem uchybienia innym przepisom.
Przepisy powyższe mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania", czy wadliwie przyjęte przez Sąd rozumienie przesłanki "nieuwzględnienia skargi", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem organu do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania, a Sądu I instancji przed zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie.
Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy będącą wynikiem niewłaściwej oceny dokumentacji sprawy i dopiero z tego powodu nie widzi podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, ani zaakceptowania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył organ dokonując wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji wadliwie – niezgodnie ze standardami procedury administracyjnej – przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, a następnie wyroku akceptującego tę decyzję.
Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 105 § 1 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania regulujących sposób prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego, w tym zasady prowadzenia postępowania dowodowego, co w realiach niniejszej sprawy czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny nie był także uprawniony do rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, mającej prowadzić do oceny, że Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień w gromadzeniu i ocenie przez organ zebranego materiału dowodowego w sprawie.
Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej nie dawały zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. ani do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. o co alternatywnie, a nie łącznie wnosiła strona skarżąca kasacyjnie, opierając żądanie o przepis art. 176 p.p.s.a. (określający formalne wymogi skargi kasacyjnej).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.