Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 609/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący zwrócił w dniu 16 listopada 2018 r. do Komendanta Powiatowego Policji w K. z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 roku (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2102), w którym TK uznał, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP.
Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [..] stycznia 2019 r. odmówił przyznania skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2014 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [..] stycznia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w K. sporządził w dniu 30 stycznia 2014 r. zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 218 dni. Wypłaty ekwiwalentu wymienionemu policjantowi zwalnianemu ze służby dokonano w dniu 4 marca 2014 r. w łącznej wysokości 34.909,79 zł brutto, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przyjmując jako podstawę treść art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.
W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w K. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy o Policji tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przesądza automatycznie o uprawnieniach do wnioskowanego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Według organu niezbędna do tego jest nowelizacja ustawy o Policji, która określiłaby wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty.
W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że w dacie zwolnienia skarżącego ze służby wypłacono w całości przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący nie zgodził się z jej treścią i domagał się wydania korzystnego dla niego rozstrzygnięcia w oparciu o stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyroku.
Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [..] kwietnia 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że sposób obliczenia kwoty ekwiwalentu przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty zaspokaja całość roszczenia skarżącego. Z treści powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Nie przyznało ono samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości. Wobec tego, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, należy przyjąć, że jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.
J.T. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu II instancji i decyzję ją poprzedzającą. Sąd wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, lecz jedynie w części dotyczącej wysokości współczynnika. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. W systemie prawnym nadal obowiązuje regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.
Trybunał Konstytucyjny z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji wywiódł normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Powyższa wykładnia konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego, stanowi podstawę uprawnienia, którego realizacji domaga się skarżący. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.
Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jakim współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny. Wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP).
Środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art.115a ustawy o Policji, czyli po 19 października 2001 r. Ze względu na powyższe, zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.
Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę dokona wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art.115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu, które to przepisy stanowią podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (u.o.P) w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P, podczas gdy stwierdzenie przez TK w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a u.o.P z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a u.o.P spowodowały, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa,
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 oraz 81 Konstytucji polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji zobowiązania organu do dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego byłemu policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.P interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji, podczas gdy Sąd ten uwzględniając skargę i podejmując decyzję o ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien w uzasadnieniu zawrzeć wskazania dotyczące sposobu wyliczenia ekwiwalentu, przy uwzględnieniu powszechnie obowiązujących przepisów nakazujących, aby organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania i wynikających wyłącznie z ustawy.
Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żadne z podanych w skardze kasacyjnej metod obliczania wysokości ekwiwalentu nie mogą doprowadzić do zgodnego z ustawą wypełnienia dostrzeżonej luki w przepisach prawa, ponieważ z samej konstrukcji art.115a u.o.P wynika, że skutek ten może zapewnić tylko sprecyzowanie przez ustawodawcę jaka część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym ma stanowić ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Dopiero taka regulacja będzie stanowiła zgodne z art. 81 Konstytucji określenie granic prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Moc oddziaływania zaskarżonego wyroku trzeba uznać zatem za adresowaną wyłącznie do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja w pełni odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy, obowiązującemu w dacie jej wydania, a w szczególności respektuje sentencję wyroku TK o niekonstytucyjności art. 115a u.o.P i uwzględnia jego moc powszechnie obowiązującą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdy zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.
Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach którego kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisu art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zarzut ten skonstruowany został bez dostatecznej precyzji, gdyż kasator pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie odpowiedniego przepisu p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub innym przepisem p.p.s.a., który zdaniem kasatora został naruszony przez sąd.
W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dokonanie analizy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej celem ustalenia rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi. W tym zakresie składy orzekające obowiązane są do kierowania się uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (www.cbosa). Zgodnie z nią Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu, jeśli wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Kierując się tą uchwałą w związku z treścią przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie wyznaczonym do rozpoznania niniejszej sprawy uznał, iż pomimo sporządzenia skargi kasacyjnej z naruszeniem przepisów p.p.s.a. regulujących jej wymogi formalne powinna ona zostać rozpatrzona merytorycznie, gdyż kasator zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego przywołanych szczegółowo w skardze kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (u.o.P) w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.P, podczas gdy stwierdzenie przez TK w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a u.o.P z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a u.o.P spowodowały, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa, nie znajduje uzasadnienia.
Zgodnie z art. 115 a ustawy ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018.2102), uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115 a ustawy wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115 a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę.
Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 2001.100.1084), która weszła w życie z dniem 19.10.2001 r. policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Trybunału dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.
Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
Niewątpliwe jest, iż cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca nie wywiązał się do chwili wyrokowania.
Nie można jednakże zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można się tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 694/17).
W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia TK. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Niekonstytucyjność przepisu stwierdził Trybunał Konstytucyjny jako organ wyłącznie właściwy w tym zakresie. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku TK wynika zaś konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji.
Oznacza to także konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału. Bezczynność ustawodawcy na stwierdzoną niekonstytucyjność przepisu nie może prowadzić do pozbawienia jednostki jej prawa podmiotowego. Sytuacja taka obliguje wszystkie organy władzy publicznej do podjęcia działań, które zapewnią ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.
Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115 a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta.
Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 81 Konstytucji i art. 66 ust. 2 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za pozbawiony podstaw.
Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 oraz 81 Konstytucji polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji zobowiązania organu do dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego byłemu policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.P bez wskazania w uzasadnieniu sposobu wyliczenia ekwiwalentu, przy uwzględnieniu powszechnie obowiązujących przepisów nakazujących, aby organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania i wynikających wyłącznie z ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania Sądu I instancji w tym zakresie nie należą do rozbudowanych, jednakże pozwalają one na ustalenie reguły działania organu przy ponownym rozstrzyganiu spornej sprawy.
Sąd wskazał wyraźnie w uzasadnieniu, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu policjanta jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Wskazania co do dalszego postępowania w takim zakresie były wystarczające, gdyż istota sporu w sprawie sprowadzała się do przesądzenia zasady obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Zanegowana została zasada zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia. Sąd I instancji przesądził, iż w miejsce tej reguły zastosowanie winna znaleźć zasada zgodnie z którą za przepracowany dzień urlopu policjanta jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, tj. w wysokości 100% dziennego uposażenia. Przedmiotem sporu nie była zaś kwestia techniczna sposobu wyliczenia ekwiwalentu. Stąd też Sąd I instancji nie był zobligowany do zamieszczenia w swoim uzasadnieniu pisemnym wyroku wskazań w tym zakresie. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny
Z tych względów działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna rozpoznana została na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostała strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.