Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3389/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 maja 2018 sygn. akt III SAB/Łd 22/17, po rozpoznaniu skargi Z. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zobowiązał ten organ do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania Z. N. z [...] maja 2017 r., w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Z. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w sprawie jego odwołania złożonego od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od [...] sierpnia 2000 r. pełnił służbę w Służbie Celnej w Urzędzie Celnym [...], ostatnio na stanowisku [...] w stopniu [...]. W dniu [...] maja 2017 r. doręczono mu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r., w którym zaproponowano mu podjęcie pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku kontrolera skarbowego w Pierwszym Urzędzie Skarbowym [...] począwszy od [...] maja 2017 r. Jednocześnie został pouczony, że w ciągu 14 dni powinien złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia i że niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia.

Skarżący [...] maja 2017 r. złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia. W tym samym dniu, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], złożył odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od decyzji określającej propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie nadał biegu odwołaniu, a skarżącego poinformował w piśmie z [...] czerwca 2017 r., że przedstawienie mu propozycji pracy było zgodne z obowiązującymi przepisami i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz.1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Skarżący złożył zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w załatwieniu jego sprawy. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z [...] lipca 2017 r. nie uznał zażalenia za zasadne wyjaśniając, że zażalenie nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy tej ustawy.

Skarżący uznał jednak, że skoro propozycja zatrudnienia spowodowała zwolnienie go ze służby i pozbawiła go statusu funkcjonariusza, to należy traktować ją jak decyzję administracyjną i odwołaniu od takiej decyzji powinien być nadany dalszy bieg. Z tego powodu wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i nakazanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej przesłania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie do zobligowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozpoznania tego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zdaniem organu składana w oparciu o art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z czym nie można mówić o bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania Z. N. z [...] maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że w sprawie niniejszej spełnione zostały wymogi formalne skargi. Wyjaśnił, że sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącemu propozycji zatrudniania.

Sąd przyjął, że skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającej na braku podjęcia czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy". Wskazał, że odwołanie dotyczy zwolnienia, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia. Pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego. W tym zakresie Dyrektor występuje jako organ administracji.

Sąd Wojewódzki uznał się zatem za właściwy do rozpoznania wniesionej skargi. Powołał art. 276 ust. 6 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) wskazując, że przepis ten wprost przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.

W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Przekazanie odwołania organowi II instancji umożliwi rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a w dalszej kolejności złożenie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Z obowiązku przekazania odwołania nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uważa, że propozycja z [...] kwietnia 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Organ I instancji nie jest uprawiony do badania dopuszczalności odwołania, a jego obowiązkiem jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy nawet, jeśli w jego ocenie, odwołanie nie przysługuje.

Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, gdyż przepisy dotyczące ustania stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w związku z reformą tej Służby są niejednolicie wykładane przez sądy administracyjne.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. - art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1, art. 133 i art. 134 K.p.a., która doprowadziła Sąd I instancji do stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, gdyż odwołanie dotyczy zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia, gdyż pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie propozycja zatrudnienia stanowi jedynie ofertę w rozumieniu cywilnoprawnym, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od tej oferty środki odwoławcze, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;
2. - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., przez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. i przyjęciu, że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 w związku z art. 133 K.p.a., którego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy propozycja zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej prawo do złożenia środka odwoławczego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;
3. - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu w szczególności przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny "propozycji zatrudnienia z dnia [...] kwietnia 2017 r.", przez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie, że "propozycja zatrudnienia" jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a. i do tego skutkującą zwolnienie ze służby, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej "propozycji zatrudnienia", a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia ocenę legalności zaskarżonego postanowienia;
4. - art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 i art. 133 oraz art. 134 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy nie jest ona jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika Krajowej Administracji Skarbowej wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczaniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, a w konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do potraktowania pisma skarżącego z [...] maja 2017 r. jako odwołania i przekazania tego pisma w trybie art. 134 K.p.a. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej;
5. - art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, niezależnie od tego czy funkcjonariusz przyjmie propozycję czy też odmówi jej przyjęcia prowadzi do zakończenia stosunku służby przez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w sytuacji gdy przepisy ustawy wprowadzającej nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia, jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby, tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię – formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania;
6. - art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, 2 i 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 K.p.a przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjętą czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających. Z powyższego zatem wynika – wbrew stanowisku Sądu I instancji – że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy czy stosunek służby wygaśnie czy też przekształci się z mocy praw w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji, że skutek ten następuje przez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;
7. - art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 3 w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy ustawy wprowadzającej dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 Przepisy wprowadzające), w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających traktowane jest jak zwolnienie ze służby, nadto w sytuacji, gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tego pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, że Z. N. [...] maja 2017 r złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Z. N. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. N., reprezentowany przez adwokata A. O., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik Z. N. uzupełnił stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi przez Sąd I instancji z powodu jej niedopuszczalności. Skarżący kasacyjnie niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie opiera na twierdzeniu, że propozycja zatrudnienia złożona przez organ skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Analizując charakter prawny tej propozycji należy wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło 1 marca 2017 r. – art. 1 Przepisów wprowadzających), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej.

Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odesłanie do art. 170 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1 - 3 Przepisów wprowadzających).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 - 3 i art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających.

W odniesieniu zaś do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko w orzecznictwie, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreśla się w nim, że analizowana propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), gdyż jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. przykładowo postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2018 r., 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2816/17, 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 110/18 i 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 111/18).

Tym niemniej, taka kwalifikacja charakteru prawnego złożonej propozycji zatrudnienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność w nieprzekazaniu odwołania przez organ I instancji organowi odwoławczemu. Autor skargi kasacyjnej w znacznej części uzasadnienia skargi kasacyjnej niejako zapomina, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie skarżącej, a nie propozycja zatrudnienia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że propozycja jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., ale że to przesłanie odwołania jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, nie ma natomiast istotnego znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przekazaniu tego odwołania organowi odwoławczemu. Z tych powodów rozważania Sądu I instancji odnoszące się do zakwalifikowania przedmiotowej propozycji jako decyzji o zwolnieniu ze służby nie mogą mieć znaczenia w sprawie o bezczynność organu.

Sąd natomiast prawidłowo zakwalifikował bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w pkt 1 - 3 (art. 3 § 2 P.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.pa., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5).

W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7-dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - art. 133 K.p.a. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku.

Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 K.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 K.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach K.p.a. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1704/16).

Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.).

Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017).

W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 K.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nieprzekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącego, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu mnie ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. (...)". Wobec tego skarżący odnosi swoje żądania do sfery administracyjnoprawnej. Organ I instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 K.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przesłanie go wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne.

Nie czyniąc tego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uprawniony był zatem do zobowiązania organu do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez Z. N. odwołania Szefowi KAS. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stanowisko Sądu I instancji zasadza się na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 K.p.a. oraz art. 165 ust. 3 i 7 Przepisów wprowadzających w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W tej sytuacji z oczywistych względów nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a P.p.s.a. Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazać należy, że Sąd I instancji nie orzekał o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie Przepisów wprowadzających oraz art. 133 i 134 K.p.a., gdyż istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ I instancji był obowiązany przesłać odwołanie, które zostało złożone "od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia".

Sąd wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OZ 824/12). To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1451/11).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 2 i 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających zważyć należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a.