Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r.sygn.akt II SA/Łd 895/05, rozpoznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez S. G. oraz Z. i S. małż. K., stwierdził nieważność tego postanowienia w części dotyczącej skargi Z. K., a oddalił skargę S. G. i S. K. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Z. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] znak [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 304. Postanowienie to dnia 18 maja 2005 r. zostało doręczone S. G. oraz Z. i S. małż. K. W dniu 27 maja 2005 r. do Urzędu Gminy wpłynęło zażalenie na powyższe postanowienie, podpisane przez S. G. i S. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez S. G. oraz Z. i S. małż. K., wskazując, że termin do złożenia tego środka zaskarżenia upłynął z dniem 25 maja 2005 r.
Od powyższego postanowienia S. G. oraz Z. i S. małż. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. S. G. podkreślił, że pracował poza miejscem zamieszkania. Do domu wrócił w dniu 25 maja 2005 r. wieczorem, zaś 26 maja 2005 r. był dniem wolnym od pracy. Z tego względu zażalenie złożył dopiero 27 maja 2005 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że zobligowane było do stwierdzenia uchybienia terminu, gdyż strony jednocześnie z zażaleniem nie złożyły wniosku o przywrócenie terminu do złożenia powyższego środka zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005r., na podstawie art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.), stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] w części dotyczącej skargi Z. K.. Natomiast skargę S. G. i S. K., na mocy art.151 powołanej ustawy P.p.s.a., oddalił. W motywach wyroku podał, że zażalenie, jak każde podanie kierowane do organów administracji, powinno spełniać wymogi formalne określone w art. 63 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), a zatem zawierać między innymi wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej podpis. Jeżeli pismo nie czyni zadość wskazanym wymaganiom formalnym, organ zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 kpa. W niniejszej sprawie zażalenie od postanowienia Wójta Gminy Dobroń podpisane było jedynie przez S. G. i S. K., nie zawierało zaś podpisu Z. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi bez wezwania Z. K. do uzupełnienia braków formalnych zażalenia poprzez jego podpisanie, stwierdziło, że wpłynęło ono po terminie. Działanie takie wypełnia przesłanki nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i oznacza, że postanowienie w tej części zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji, oddalając skargę S. G. i S. K., podał zaś że warunkiem skuteczności zażalenia jest zachowanie siedmiodniowego terminu. Rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy bezspornie wynika, że postanowienie objęte zażaleniem doręczono S. G. i S. K. w dniu 18 maja 2005 r. Skarżący uchybili terminowi do złożenia zażalenia. Omawiany środek zaskarżenia złożyli bowiem w dniu 27 maja 2005 r, nie składając jednocześnie do właściwego organu wniosku o przywrócenie terminu.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło skargę kasacyjną. Zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] w stosunku do Z. K. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie,
- prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 126 kpa, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie,
- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy –
- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 33 § 4 kpa, przez błędne przyjęcie, że w sprawie ma miejsce wada kwalifikowana w postaci rażącego naruszenia prawa,
- art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie, bowiem ewentualnie należało przyjąć, że ma miejsce naruszenie przepisów postępowania,
- art. 153 ustawy P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej w zakresie konieczności pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, które to stanowisko nie przystaje do znanych Kolegium poglądów doktryny i dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że wątpliwości budzi możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności postanowienia z dnia [...]. Powołując art.156 § 1 pkt 2 kpa, Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach art. 126 kpa, który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji (...) wydaje się postanowienie. Stosownie zaś do art. 134 kpa, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego jest postanowieniem ostatecznym, od którego zażalenie nie przysługuje. Art. 156 kpa nie ma więc do niego zastosowania.
Kolegium stwierdziło ponadto, że zgodnie z art. 33 § 4 kpa, w sprawach mniejszej wagi organ administracji może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wydając zaskarżone postanowienie, zasadnie zatem przyjęło, że S. K. występował także w imieniu żony, Z. K..
Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wady określone w art. 156 § 1 kpa mają charakter materialnoprawny, bowiem tkwią w samej decyzji lub postanowieniu. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Jeżeli nawet przyjąć wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Sądu I instancji, iż przy wydaniu postanowienia z dnia [...] miało miejsce uchybienie, to nie nosiło ono cech rażącego naruszenia prawa, uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Treść postanowienia z dnia [...] nie pozostaje natomiast w sprzeczności z będącym jego podstawą art. 134 kpa, gdyż artykuł ten reguluje stwierdzenie przez organ, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu. Wada polegająca na stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, podczas gdy zostało ono podpisane przez dwie z trzech osób będących stroną, stanowi co najwyżej naruszenie przepisów postępowania, uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet w przypadku podpisania zażalenia przez Z. K. należałoby stwierdzić jego wniesienie z uchybieniem terminu.
Wątpliwości budzi również wskazówka zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, dotycząca pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia jego braków formalnych. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organem I instancji, zaś przed organem II instancji nieuzupełniony brak formalny stanowi o niedopuszczalności środka odwoławczego. Powoduje to konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi bowiem jedną z postaci niedopuszczalności odwołania, przewidzianą w powołanym przepisie Tym samym pogląd Sądu I instancji, iż należało wezwać stronę pod rygorem pozostawienia zażalenia bez rozpoznania jest błędny i nie przystaje do poglądów prezentowanych dotychczas w orzecznictwie i doktrynie(niepublikowane wyroki NSA z 17 listopada 1998r sygn. III SA 1161/97 i 22 grudnia 1998r sygn. IIISA 4824/97).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wydane przez organ odwoławczy postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenia) jest postanowieniem ostatecznym. Nie podlega ono weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Nie przysługuje bowiem od niego zażalenie (art.134 zd.2 k.p.a.). W myśl art.126 k.p.a. wykluczona jest także możliwość stosowania do niego nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć organów administracyjnych.
Na przedmiotowe postanowienie przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art.3 § 2 pkt.2 ustawy P.p.s.a). Do Sądu tego zaskarżalne są bowiem nie tylko postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ale także takie, które kończą postępowanie. Do tej ostatniej kategorii należy także omawiane postanowienie jako wydane w administracyjnym postępowaniu odwoławczym i kończące to postępowanie.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości lub części, albo stwierdza jego nieważność lub jego wydanie z naruszeniem prawa. Nieważność powyższego aktu, zgodnie z art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a., wchodzi w grę wówczas, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art.156 § 1 k.p.a. lub przypadkach szczególnych. Może ona dotyczyć całości lub części zaskarżonego aktu, jeżeli dana część charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym. Nieuprawniony jest natomiast pogląd Kolegium, iż sąd administracyjny może stwierdzić nieważność tylko postanowień, od których przysługuje zażalenie. Art. 145 § 1 pkt.2 ustawy P.p.s.a nawiązuje wyłącznie do przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zawiera natomiast- podobnie jak i inne przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi- żadnego odesłania do art.126 k.p.a. Norma ta nie ma więc zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby ustawodawca rzeczywiście zamierzał wykluczyć możliwość stwierdzania przez sąd administracyjny niektórych kategorii postanowień, to dokonałby tego albo przez odesłanie do art.126 kpa lub zawierając w ustawie P.p.s.a. podobne do powołanego przepisu regulacje. Skoro tego nie uczynił, to należy przyjąć, że uprawnienia przewidziane w art.145 § 1 pkt.2 ustawy dotyczą wszystkich zaskarżalnych postanowień, w tym wszystkich wymienionych w art. 3 § 2 pkt.2 P.p.s.a..postanowień kończących postępowanie, na które nie przysługuje zażalenie.
.Przyczyny nieważności określone w art.156 § 1 k.p.a.- z uwagi na treść art. 126 w zw. z art.134 kpa- tylko w postępowaniu administracyjnym wykluczają możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Takie ograniczenie nie dotyczy natomiast postępowania sądowego. Sąd administracyjny może zatem stwierdzić nieważność między innymi postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Chybiony jest zatem zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 126 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej o braku podstaw do zakwalifikowania postanowienia Kolegium jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W związku z takim zarzutem należy przede wszystkim przypomnieć, iż zażalenie chociaż jest niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym, to powinno spełniać formę pisma procesowego. Musi być zatem podpisane przez żalącego, gdy działa on osobiście lub przez jego pełnomocnika. W tym ostatnim przypadku do zażalenia należy dołączyć pełnomocnictwo(oryginał lub poświadczony za zgodność z oryginałem odpis), o ile nie zostało ono złożone we wcześniejszym etapie postępowania. W omawianym zażaleniu jako osoby zaskarżające postanowienie Kolegium z dnia [...] wykazano S. G., S. K. oraz Z. K., mimo iż powyższy środek prawny został podpisany tylko przez dwóch pierwszych żalących. Treść zażalenia, wbrew twierdzeniom organu, nie dawała jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie regulacji przewidzianej w art.33 § 4 k.p.a. Z podania tego nie wynika bowiem, aby S. K. składał je w imieniu własnym oraz żony. Także inne dokumenty dołączone do akt nie wskazują na to, by Z. K. upoważniła męża do działania w jej imieniu. Tymczasem stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, nie tylko wówczas gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, ale jeżeli nie zachodzą obiektywne wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Ponadto dorozumiane pełnomocnictwo może mieć miejsce wyłącznie w sprawach mniejszej wagi. Takiego charakteru nie miała cała sprawa administracyjna dotycząca podziału nieruchomości. W orzecznictwie za sprawę mniejszej wagi nie uznaje się także podejmowanych w toku postępowania takich istotnych czynności procesowych, jak wniesienie środków odwoławczych.
W związku z powyższym skoro omawiany środek prawny nie został podpisany przez Z. K., to obowiązkiem Kolegium było uprzednie wezwanie jej do usunięcia braków zażalenia w terminie (art.64 § 2 k.p.a.).Natomiast rozpoznanie zażalenia bez podpisu strony było niedopuszczalne. Uchybienie przepisom art. 134 w zw. z art.63 § 3 i art.64 § 2 k.p.a. prawidłowo zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa obligujące Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Treść powołanych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości. Nie chodziło zatem o spór o wykładnię prawa, ale o oczywistą niezgodność rozstrzygnięcia z treścią przepisów mających zastosowanie w sprawie. Możliwości takiego orzeczenia nie wykluczał też charakter naruszonych przepisów. Określona w art.156§ 1 pkt.2 k.p.a. przesłanka nieważności dotyczy bowiem zarówno przepisów materialnych jak i procesowych (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel"Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydanie II, Zakamycze 2005r str.951). Zarzut naruszenia przez WSA w Łodzi przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 33 § 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a jest zatem nieuzasadniony.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.153 ustawy P.p.s.a. zauważyć należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie odnośnie skutków niewykonania w terminie wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Poglądy doktryny w tym zakresie nie są jednolite. Prezentowane jest stanowisko, że wówczas gdy strona nie usunęła takich braków, to organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (A.Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel" "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze 2005 str.773). Uznaje się jednak także, iż w razie braku spełnienia przez odwołanie wymogów określonych w art.63 § 2 i § 3 k.p.a., zastosowanie w pełni ma art.64 k.p.a., a zatem organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności w celu ustalenia adresu osoby wnoszącej podanie, a gdy odwołanie nie czyni zadość innym wymogom- wezwać stronę do ich usunięcia w terminie 7 dni. W razie nieusunięcia braków podanie pozostawia się bez rozpoznania (B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 8, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006r str. 583). W tej sytuacji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji jest w pełni uprawnione. Z pewnością nie można uznać je za oczywiście błędne, czego w istocie domagał się autor skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.