Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 900/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Postanowieniem tym Wojewoda odmówił J. B. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 27 września 2007 r. J. B. wystąpił o zwrot nieruchomości wywłaszczonej "w kwietniu 1964 r. na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Urząd Spraw Wewnętrznych nr [...]", a Prezydent Miasta Łódź decyzją [...] sierpnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji i wypłaty odszkodowania ustalonego w tym orzeczeniu, która to decyzja została doręczona J. B. 18 sierpnia 2008 r. Skutkiem tej decyzji był wniosek J. B. z dnia 28 sierpnia 2008 r. (nadany w Urzędzie Pocztowym 1 września 2008 r.) o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1964 r., w którym podniesiono, że dopiero w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. zostały podane informacje dotyczące wywłaszczenia i od otrzymania tej decyzji biegnie termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Prezydent Miasta Łódź, decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie po terminie, a także wobec tego, iż materiał dowodowy nie wskazuje aby w sprawie wywłaszczenia wystąpiły okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – fałszowanie dowodów.
J. B. w odwołaniu z dnia 17 grudnia 2008 r. obok zarzutów dot. decyzji Prezydenta zawarł, z ostrożności procesowej, wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda Łódzki decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania i zarzucił, że organ nie badał kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach wznowienia postępowania, tj. sfałszowania istotnych okoliczności w sprawie wywłaszczenia, powzięcia wiadomości o decyzji wywłaszczeniowej, że odmowa wznowienia z powodu niewystąpienia przesłanek jest wadliwa, gdyż oceny takiej można dokonać tylko we wznowionym postępowaniu, a także, iż nie ustalił organu właściwego w sprawie. Dnia 24 września 2009 r. został spisany protokół, z którego wynika, że J. B. podtrzymuje wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wobec przekazania przez Prezydenta Miasta Łódź, postanowieniem z dnia 28 września 2009 r., sprawy, według właściwości, Wojewodzie Łódzkiemu, organ ten, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmówił J. B. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z tego względu, że wniosek o przywrócenie został złożony po terminie określonym art. 58 § 2 k.p.a.
W zażaleniu na to postanowienie postawiono szereg wniosków dotyczących wydanych w sprawie decyzji i zawarto też wniosek (pkt 5) "o uznanie, że wniesiony w odwołaniu (...) z 27 grudnia 2008 r. (...) wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest nieważny i winien być pominięty w ponownym rozpoznaniu sprawy o wznowienie postępowania". Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody, uznając, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem terminu. W skardze na postanowienie Ministra J. B. wniósł o zmianę postanowienia i przywrócenie terminu. W uzasadnieniu podkreślił, że wniosek o przywrócenie został złożony tylko z ostrożności procesowej, natomiast Wojewoda Łódzki, choć uznał się za organ właściwy w sprawie nie rozpoznał jej według własnych zaleceń, zawartych w decyzji [...] maja 2009 r. tylko odmówił przywrócenia termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, przede wszystkim, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy postanowienie Wojewody, bowiem wobec wniesienia w zażaleniu – pkt 5 – o cofnięcie wniosku o przywrócenie terminu powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe. Zdaniem Sądu, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż umorzenie postępowania zażaleniowego i tak nie załatwiłoby pozytywnie wniosku J. B. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem Wojewoda zasadnie odmówił przywrócenia terminu. Sąd uznał też, że Wojewoda jest organem właściwym w sprawie wznowienia, a tym samym do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu.
Reprezentowany przez radcę prawnego, J. B. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź zmianę wyroku przez stwierdzenie, że umarza się postępowanie odwoławcze, uznając, iż wniosek skarżącego złożony z ostrożności procesowej w odwołaniu z 17 grudnia 2008 r. nie mógł wywołać skutków prawnych, gdyż był zgłoszony na zarzuty zawarte w nieważnej decyzji Prezydent Miasta Łodzi z [...] listopada 2008 r. i jako podstawy skargi kasacyjnej wskazując:
Naruszenie prawa materialnego – art. 151, 153, art. 161 § 1 pkt 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Sąd niewłaściwie zastosował art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. i na tej podstawie oddalił skargę, mimo stwierdzenia oczywistego naruszenia przez Ministra Infrastruktury prawa – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ustosunkował się również do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze i w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2010 r. dotyczącym skargi w sprawie sygn. Akt [...] r. W szczególności w uzasadnieniu Sądu brak jest stanowiska czy wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zgłoszony do oczywiście nieważnej i nieistniejącej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. winien być rozpatrzony wybiórczo w odrębnym postępowaniu niezależnie od uchylonej decyzji. Wojewoda Łódzki rozpatrując ten wniosek w sposób ewidentny naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 k.p.a.
Artykuł 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości – organ administracji publicznej stwierdza nieważność takiej decyzji. Powołany przepis art. 156 k.p.a. nie przewiduje w takim przypadku uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazuje jednoznacznie treść postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2009 r. w sprawie [...] żadnego ponownego postępowania dowodowego (taki był sugerowany powód uchylenia decyzji wojewody) Prezydent Miasta Łodzi nie przeprowadzał, uznał jedynie, że istotnie jest organem niewłaściwym do rozpoznania sprawy i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Wojewodzie Łódzkiemu. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 19 k.p.a. jest oczywiste.
Nie można zgodzić się z wywodem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Wojewoda Łódzki uchylając decyzję Prezydenta Miasta Łodzi do ponownego rozpoznania nie naruszył postanowień art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Powołany także w uzasadnieniu Sądu art. 19 K.p.a. o właściwości Wojewody do rozpoznania wniosku będącego przedmiotem postępowania, powinien i odnosi się nie tylko do Wojewody Łódzkiego ale także do Prezydenta Miasta Łodzi co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Również powołany w uzasadnieniu Sądu art. 65 § 1 k.p.a. na podstawie, którego Prezydent Miasta Łodzi przekazał postanowieniem skargę Wojewodzie, tylko hipotetycznie odpowiada stanowi przewidzianemu w tym przepisie, gdyż przekazanie Wojewodzie sprawy nie nastąpiło niezwłocznie lecz została przez Wojewodę przymuszone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że jeśli w sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych w § 2 art. 183, normujących nieważność postępowania, sprawa może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w takim zakresie na jaki pozwalają podstawy skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, a wobec tego należało odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 p.p.s.a. i wymienia ich dwie: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi podstawy skargi kasacyjnej muszą być postawione w sposób odpowiadający art. 174, aby Sąd mógł rozpoznać sprawę tak jak oczekuje wnoszący skargę kasacyjna. W podstawach należy zatem wskazać nie tylko konkretny przepis konkretnego aktu prawnego, ale również czy chodzi o naruszenie prawa materialnego, czy procesowego i podać charakter naruszenia. Zgodnemu z art. 174 p.p.s.a. wskazaniu podstaw skargi kasacyjnej służy, nałożony art. 175 § 1 p.p.s.a. obowiązek jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata lub radcę prawnego.
W niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej nie odpowiada ww. wymogom art. 174 p.p.s.a.
Wskazano w podstawach skargi kasacyjnej, iż wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuca się naruszenie prawa materialnego, nie wyjaśniono jednak jaki ma być charakter tego naruszenia. Ponadto jako przepisy prawa materialnego podano przepisy p.p.s.a. i k.p.a. Następnym punktem skargi są okoliczności uzasadniające rozpoznanie kasacji i tu powołano art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i inne przepisy tej ustawy, a dalej także przepisy k.p.a. Takie sformułowanie skargi kasacyjnej i przytoczenie zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi odniesienie się do meritum sprawy, jakby tego skarżący oczekiwał.
Wyjaśnić należy, że zarówno przepisy p.p.s.a., jak i k.p.a. są przepisami postępowania, a nie prawa materialnego. Oba te akty bowiem regulują zasady postępowania przed organami administracji – k.p.a. oraz przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.
Skoro w podstawach skargi mówi się, że zarzuca się naruszenie prawa materialnego to Naczelny Sąd Administracyjny spodziewa się przytoczenia przepisów takiego prawa ze wskazaniem o jaki akt chodzi, a także o charakter jego naruszenia. Jednak po informacji, że chodzi o naruszenie prawa materialnego podaje się przepisy postępowania, przy tym charakteru naruszenia nie wskazując. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poprawianie, uzupełnianie, bądź interpretację skargi kasacyjnej. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że podstawy skargi i jej uzasadnienie można traktować jako jeden element skargi kasacyjnej. Jeżeli zatem z uzasadnienia wynikałby zakres uzupełnienia podstaw to Naczelny Sąd Administracyjny może uznać taką skargę sporządzoną w sposób odpowiadający wymogom formalnym. Jednak w niniejszej skardze w punktach podano inne przepisy w uzasadnieniu inne.
Trudno zatem zorientować się o co w istocie skarżącemu chodzi.
W sprawie nie miały zastosowania przepisy prawa materialnego, bowiem ma ona charakter procesowy. Jednak zarzucono naruszenie prawa materialnego, jako takie podając przepisy postępowania bez wyjaśnienia charakteru ich naruszenia.
W takiej sytuacji należało zarzuty skargi uznać za nieusprawiedliwione i oddalić ją, na podstawie art. 184 p.p.s.a.