Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 27 czerwca 2018 roku sygn. akt III SAB/Łd 26/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę A. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zakończenia stosunku służbowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej A. B. nie otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi propozycji pracy lub służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucił organowi bezczynność polegającą na nieuregulowaniu jego stosunku służbowego w Służbie Celno-Skarbowej. Zarzucił naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów procedury administracyjnej przez zwolnienie go ze służby na podstawie pisma informującego, a nie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wskazał na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie wynikający z tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przedstawienia (lub nie) propozycji pracy lub służby wydane na podstawie przepisów ustawy p.w. KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Organ dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, informując skarżącego pismem z 30 maja 2017 r., że nie zostanie mu przedstawiona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, a co za tym idzie jego stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Sądu doręczona funkcjonariuszowi na podstawie p.w. KAS informacja o wygaśnięciu stosunku służbowego nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną na to postanowienie złożył A. B., zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skarga powinna zostać odrzucona, gdy istniały podstawy do jej rozpatrzenia. Ponadto w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniósł naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że informacja o wygaśnięciu stosunku służbowego nie stanowi jednocześnie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezłożenie skarżącemu kasacyjnie propozycji zatrudnienia lub służby obligowało organ do wydania decyzji, bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego, zgodnie z wolą ustawodawcy, równoznaczne jest ze zwolnieniem ze służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu.
Pismem z 14 sierpnia 2018 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o wyznaczenie rozprawy na podstawie art. 90 § 2 p.p.s.a. ze względu na rozmiar i wagę nieprawidłowości powstałych przy reformie służb skarbowych, znaczące zainteresowanie społeczeństwa i pracowników aparatu skarbowego oraz rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna rozpoznana w tych granicach okazała się zasadna.
Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi nie złożył skarżącemu kasacyjnie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej A. B. propozycji zatrudnienia lub służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Organ pismem poinformował skarżącego kasacyjnie, że wskutek braku takiej propozycji jego stosunek służbowy ulegnie wygaszeniu.
Istotą sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na nieuregulowaniu zakończenia stosunku służbowego skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał taką skargę za niedopuszczalną.
Na wstępie zaznaczyć należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy).
Z kolei w myśl art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dalej również jako "ustawa o KAS") w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej naruszył konstytucyjnie gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Należy zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy o KAS, to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji z art. 165 ust. 7 p.w.
KAS jest zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Skoro doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, to tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji, tj. otworzyć skarżącemu prawo do sądu.
W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS), to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, organ obciąża obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko jej wydanie gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (lub zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe oraz naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby uznać nieobjęcie ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, jednocześnie bez zobligowania organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Przyjąć wobec tego należy, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, mimo iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu.
Przepisy ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.
Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy p.w. KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". To stanowisko podziela w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji naruszył zarzucane w skardze kasacyjnej przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora IAS w Łodzi podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać skargę merytorycznie.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym w trybie art. 90 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do zastosowania tego rozwiązania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że art. 90 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1221/18 i z 9 września 2008 r. sygn. akt I FZ 337/08).
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.