Uzasadnienie
Sygn. I OSK 3394/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. I SA/Wa 1235/17 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje:
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie:
- 1) zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o nieznanej treści, wydanego w dniu [...] września 1954 r. nr [...], orzekającego o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], hip. [...];
- 2) na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia przez Ministra Finansów postępowań w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz.
- 65) w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...], wszczętych zawiadomieniami z dnia 13 kwietnia 2016 r., nr [...] oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r., nr [...].
Jako uzasadnienie zawieszenia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie podało konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o nieznanej treści, wydanego w dniu [...] września 1954 r. nr L.dz. [...], orzekającego o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], hip. [...].
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie jego pkt 2 wniosła B. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, podzielając stanowisko organu administracji.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany ustalić krąg stron tego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem bezwzględnie muszą być stroną postępowania nieważnościowego, gdyż mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania w takiej sprawie bez udziału takich osób stanowi podstawę prawną do wznowienia tego postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie orzeczenie z 9 września 1954 r. nie wiadomo do kogo zostało skierowane, gdyż w aktach sprawy brak jest tego orzeczenia. Obowiązkiem organu administracji jest jak wskazano wyżej ustalenie wszystkich stron postępowania, które powinny brać udział w postępowaniu nieważnościowym w charakterze stron tego postępowania. W toku tego postępowania organ nadzoru uzyskał informację od Ministra Finansów, że przed tym organem prowadzone jest postępowanie w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Rozstrzygnięcie tego postępowania ma istotne znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym osób, do których skierowane zostało orzeczenie z [...] września 1954r., jak również osób objętych prowadzonym postępowaniem przed Ministrem Finansów. Tak więc wynik postępowania przed Ministrem Finansów stanowi prejudykat dla postępowania nieważnościowego, a to uzasadnia zawieszenie tego ostatniego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca B. J., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:
- 1. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na wynik postępowania tj.:
- a) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu za uzasadnione zawieszenie postępowania, na skutek błędnego przyjęcia, iż dla prowadzonego postępowania administracyjnego zagadnieniem wstępnym jest wyjaśnienie przez Ministra Finansów kwestii przyznania odszkodowań za przedmiotową nieruchomość na podstawie układów indemnizacyjnych, podczas gdy nieruchomość położona przy ul. [...] nigdy nie stanowiła własności cudzoziemca, a strony niniejszego postępowania są jedynymi następcami prawnymi właścicieli tejże nieruchomości, tj. B. B., J. z P. B. i M. C., a tym samym wyjaśnienie kwestii przyznania odszkodowania osobom niebędącym następcami prawnymi właścicieli nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
- b) art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- - wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą na stwierdzeniu w jednym jego fragmencie, że wszystkie strony postępowania prowadzonego w trybie zwykłym powinny brać udział w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ były stronami w postępowaniu zwykłym, a w drugim fragmencie ustalenie interesu prawnego tych osób (i tym samym zakwalifikowania ich w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym) uzależnione jest od wyniku postępowania przed Ministrem Finansów,
- - brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku w stopniu umożliwiającym prześledzenie sposobu rozumowania orzekającego składu, gdzie poza zdawkowym wskazaniem w treści uzasadnienia, że postępowanie przed Ministrem Finansów stanowi prejudykat dla postępowania nieważnościowego, nie wskazano jaki konkretnie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym.
- 2. Na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art.28 k.p.a.w zw. z art.157 §2 k.p.a.w zw. z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej automatycznie obejmuje wszystkie strony postępowania zwykłego niezależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy uzasadniających stwierdzenie, że osoby występujące w postępowaniu zwykłym nie miały żadnego interesu prawnego w uzyskaniu decyzji administracyjnej następnie kwestionowanej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.
Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane zarzuty kasacyjne.
Pismem dnia 22 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zarządzeniem z dnia 4 lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. W zarządzeniu poinformowano, że każda ze stron postępowania ma prawo – w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma – do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.
Do dnia terminu posiedzenia niejawnego nie wpłynęły pisma od stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając zarzut naruszenia wskazanego przepisu autor skargi kasacyjnej wskazał, że brak jest podstaw do uznania za prejudykat kwestii wypłaty odszkodowań na podstawie układu indemnizacyjnego. Argumentował, że układy indemnizacyjne dotyczą odszkodowań za przejęte pod drugiej wojnie światowej mienie cudzoziemców. Wywodził, że przyznanie odszkodowania osobom nieposiadającym tytułu prawnego do nieruchomości i nie będącym następcami prawnymi właściciela nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na kwestie uprawnień osób będących następcami prawnymi. Powołując się na art.365 §1 k.p.c. w zw. z art.13 §2 k.p.c. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na skutki prawomocnego orzeczenia sądu spadku i podkreślił, że ewentualna decyzja Ministra Finansów nie może mieć wpływu na ustalenie innego kręgu spadkobierców po M. C., aniżeli wynika z prawomocnych postanowień sądów powszechnych w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku.
Odnosząc się do powyższego należy co do zasady przyznać rację pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie w kwestii jego rozważań dotyczących zagadnienia wstępnego, o którym stanowi art.97 §1 pkt 4 k.p.a., jak również związania prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych. Jednakże nie budzi wątpliwości także i to, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławcze wszczęte zostało wnioskiem B. J. z dnia 21 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1954r. nr [...] o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Okoliczności, które w tej sprawie występują nie pozwalają na ich pominięcie przy ocenie wydanego i kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że akta własnościowe zaginęły, tak samo jak nieznana jest treść orzeczenia dekretowego, nie wiadomo również do kogo zostało skierowane to orzeczenie, ani też komu doręczone, nie ustalono również, czy i kto złożył wniosek dekretowy.
Natomiast z pisma z dnia 31 stycznia 1948 r. adw. Z. W. skierowanego do B. B. wynika wprost, że według protokołu sporządzonego przez Komornika Sądu Grodzkiego z 24 stycznia 1948 r. S. F. i L. R. z F. Z. zostali wprowadzeni w posiadanie łącznie 65/392 części nieruchomości przy ul. [...] (k. 269 akt adm.). Z kolei w piśmie z dnia 28 lutego 1949 r. adw. W. informuje o opłacie wniosków o własność czasową innych sukcesorów M. C. oraz K. C. Co więcej we wniosku o stwierdzenie nieważności sam pełnomocnik skarżącej wskazał, że decyzja z 9 września 1954 r. "została wydana na wniosek S. F., A. F., J. A. F., L. Z., K. S., H. Z., reprezentowanych przez adwokata Z. W. oraz M. G. H. i M. M. G., reprezentowanych przez adwokata J. R." Z kolejnego zdania uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wynika, że wiadomości te pełnomocnik skarżącej uzyskał na podstawie udostępnionych mu dokumentów własnościowych, skoro twierdzi, że w dokumentach tych brak skutecznego doręczenia kwestionowanej decyzji z 1954 r., jak też jej sentencji.
Wskazane okoliczności szczególne dla tej konkretnej sprawy przemawiały za podjęciem przez organ nadzoru działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania, do którego niewątpliwie zaliczone są osoby biorące udział w postępowaniu zwykłym. Tak więc nie kwestia ustalenia samego odszkodowania przed Komisją Szwajcarską na podstawie układu indemnizacyjnego miała znaczenie dla oceny zawieszenia postępowania, ile ustalenia związane z ustaleniem kręgu osób biorących udział w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowanym w sprawie orzeczeniem dekretowym z 1954 r. Tak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wobec szczególnych okoliczności, do jakich zaliczyć należy brak podstawowych dokumentów postępowania dekretowego, nie można zastosować wyłącznie teoretycznych definicji dotyczących zagadnienia wstępnego w oderwaniu od okoliczności tej konkretnej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art.97 §1 pkt 4 k.p.a.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. polegającego na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż "nie można twierdzić, że ktoś jest stroną postępowania, a na następnej karcie uzasadnienia wskazywać, że fakt powyższy nie jest oczywisty i uzależniony jest od innego postępowania administracyjnego." Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie zawarto w nim pogłębionej argumentacji, ale nie można też odczytywać go fragmentarycznie bez kontekstu całości wypowiedzi Sądu, z której wynika, iż postępowanie przed Ministrem Finansów ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego i dlatego stanowi prejudykat. Dlatego też zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia prawa materialnego: art.28 k.p.a. w zw. z art.156 § 2 k.p.a. w zw. z art.7 ust.1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zarzut ten jest zdecydowanie przedwczesny, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ kwestionował uprawnienia skarżącej do bycia stroną postępowania nieważnościowego, ale jedynie zmierza do ustalenia kręgu osób mających legitymację do bycia stroną tego postępowania. Jeśli zaś chodzi o podważaną przez skarżącą tezę o automatycznym uznaniu wszystkich stron postępowania zwykłego za stronę postępowania nadzwyczajnego, to jest oczywistym, że nie ma tu "automatyzmu", lecz zależne jest od okoliczności występujących w każdej konkretnej sprawie. Zasadą jest, że stronami postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji są zwykle strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz upływ czasu od wydania tej decyzji niejednokrotnie skutkuje zaistnieniem różnego rodzaju zdarzeń, które powodują, że tej zasady w konkretnej sprawie nie można zastosować.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). orzekł, jak w wyroku.