Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 34/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1647/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. P. D., jako spadkobierca byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych po roku 1968, które przed wywłaszczeniem stanowiły własność, współwłasność lub pozostawały w użytkowaniu wieczystym R. G. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący sprecyzował żądanie podając, że jego wniosek dotyczy działki, która była oznaczona jako pgr [...] o powierzchni 576 m², obj.lwh. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) Starosta Powiatu R. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej część działki nr [...] o pow. 1,2021 ha obj. [...], odpowiadającej części dawnej pgr. [...] gm. kat. R. W uzasadnieniu organ podał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu oraz odszkodowaniu m.in. za nieruchomość oznaczoną jako pgr. [...] o pow. 576 m² obj. lwh [...] cd. [...] gm. kat. R., stanowiącej własność R. R. Wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie art. 1, 3, 7, 8, 14, 21, 22, 28, 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie pgr. [...] "jest niezbędne (...) pod zieleń miejską (kącik wypoczynku dla ludzi starszych)", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1968 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Za zbycie nieruchomości właściciel otrzymał odszkodowanie w łącznej kwocie 2.350,08 zł.

Zgodnie z legendą opisowo-synchronizacyjną zalegającą w aktach sprawy, pgr [...] na podstawie ww. orzeczenia stała się własnością Skarbu Państwa i była przeznaczona pod zieleń miejską. Po modernizacji ewidencji gruntów i budynków parcela [...] wraz z innymi parcelami Skarbu Państwa zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] w obr. [...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], z kolei działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, że pgr [...] stanowi aktualnie część działek: [...]i [...], natomiast działka nr [...] została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat (do dnia [...] maja 2084 r.) [...] z siedzibą w W., zgodnie z decyzją Urzędu Miasta w R. z dnia [...] listopada 1984 r. i aktem notarialnym z dnia [...] maja 1985 r. W dniu [...] lutego 1987 r. zawarto notarialną umowę przeniesienia przez [...] z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego w 39/100 części wyżej opisanej działki nr [...] na rzecz [...] z siedzibą w W., który następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1996 r. przeniósł nieodpłatnie powyższy udział w prawie użytkowania wieczystego na rzecz [...] Oddział w R. Decyzją z dnia [...]maja 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina Miasto R. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność działki nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina Miasto R. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta R. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] prawo własności na rzecz [...] Zarząd Okręgu R. (w 61/100 części) oraz [...] Oddział w R. (w 39/100 części).

Według aktualnego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] jest przeznaczona pod "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe" oraz jest zabudowana "innym budynkiem niemieszkalnym" (położonym przy al. [...]), jednak budynek ten znajduje się na obszarze działki, który nie powstał z parceli nr [...], zgodnie z treścią wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków z dnia [...] czerwca 2014 r.

Starosta wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2014 r. oględzin zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajdują się: chodnik z kostki brukowej, fragment chodnika z kostki granitowej, który stanowi wejście od ul. [...] na teren fontanny multimedialnej, fragment amfiteatru (na zboczu) z urządzoną zielenią (trawnik wraz z 4 szt. drzew ozdobnych), dwa betonowe kosze na śmieci, dwie ozdobne latarnie (na jednej z nich znajduje się nagłośnienie) oraz tablica informacyjna. Organ podał, że w celu ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została nabyta, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do Zarządu Zieleni Miejskiej w R. z prośbą o przesłanie informacji potwierdzonej kopiami stosownych dokumentów - dotyczącej daty wybudowania powyższych obiektów na przedmiotowej działce, a ponadto zwrócił się do Prezydenta Miasta R. z prośbą o przesłanie informacji - potwierdzonej kopiami stosownych dokumentów – o zmianach w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. w latach 1968 – 2015, dotyczących przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Zarząd Zieleni Miejskiej poinformował organ, że na części działki nr [...] istniejące zagospodarowanie tj. fragment wjazdu z kostki granitowej, latarnie oświetleniowe, nagłośnienie zostało zrealizowane w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa fontanny multimedialnej przy Al. [...]". Zadanie to było realizowane w okresie od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Chodnik z kostki brukowej betonowej został wykonany jako "Wymiana nawierzchni chodników i wjazdów z kostki brukowej na zieleńcu przy ul. [...]" w ramach zadania remontowego pn. "Remonty ciągów pieszych i komunikacyjnych na terenach zieleni miejskiej" w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Zieleń została urządzona i drzewa nasadzone w ramach bieżących zadań Zarządu Zieleni Miejskiej w R. w okresie od listopada 2012 r. do sierpnia 2013 r. Część działki nr [...] stanowiąca fragment dawnej parceli gruntowej nr [...] i będąca przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi integralną część zespołu zieleni miejskiej (zieleniec przy ul. [...]) z ciągami pieszymi i komunikacyjnymi oraz fontanną multimedialną od strony al. [...].

Biorąc pod uwagę, że ww. obiekty zostały wybudowane w okresie od września 2012 r. do sierpnia 2013 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta R. Wydziału Geodezji z prośbą o przesłanie informacji potwierdzonej kopiami stosownych dokumentów - dotyczących zagospodarowania przedmiotowej działki w latach 1968 – 2012, zastrzegając, że gdyby Urząd nie dysponował takimi dokumentami, winien wskazać świadków, mogących opisać zagospodarowanie ww. działki w latach 1968-2012. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Biuro Gospodarki Mieniem poinformowało organ I instancji, że w Urzędzie Miasta R. nie są zatrudnione osoby, które mogłyby opisać zagospodarowanie działki nr [...] w obr. [...] w latach 1968-2013. Jednakże przedłożona została kopia mapy tematycznej obiektu m. R. obr. [...] - mapa zagospodarowania i użytkowania terenu w skali 1:2000, zgodnie z którą działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zagospodarowania nasadzeniami zieleni oraz zostało na tym terenie wybudowane boisko betonowe z oświetleniem. Ponadto zgodnie z archiwalną mapą zasadniczą założoną w roku 1972 r. działka powyższa stanowiła część terenu rekreacyjnego z nasadzeniami zieleni i drzew. Organ wskazał, że "archiwalne zdjęcia fotograficzne w Internecie" wskazują nadto, że na przedmiotowej działce znajdował się również plac zabaw dla dzieci. Jednoznacznie w ocenie organu można stwierdzić, że działka ta wchodziła w skład terenu rekreacyjnego oraz wypoczynkowego, co potwierdzają m.in. zapisy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (WRN) w R. z dnia [...] stycznia 1973 r. (ogłoszoną w dzienniku Urzędowym WRN nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 1973 r.), który utracił ważność w 1988 r. Zgodnie z powyższym planem przedmiotowa działka stanowiła teren projektowanej zieleni parkowej wraz z ciągami pieszymi w zieleni - wiążącej centrum miasta z trenami Parku Kultury i Wypoczynku. W granicach terenu miał być zlokalizowany plac zabaw dla dzieci. Powyższe okoliczności świadczą w ocenie organu I instancji o tym, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany, w związku z czym organ był zobligowany orzec o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

• naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., w ten sposób, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również na "dowodach", które nie stanowią materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności na bliżej nieokreślonych i niezidentyfikowanych "archiwalnych zdjęciach w Internecie’;
• naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej, pomimo że wątpliwości w zakresie oceny zgromadzonych dowodów organ ten winien był rozstrzygać na korzyść strony;

-naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., przez przyjęcie, jako udowodnionej okoliczności, że od czasu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostały faktycznie i skutecznie podjęte jakiekolwiek działania, w efekcie których przedmiotowa działka została zagospodarowana (wykorzystana) na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z [...] kwietnia 1971 r., pomimo, że zebrane w toku postępowania dowody nie potwierdzają tej okoliczności;

• naruszenie art. 136 § 3 w zw. z art. 137 oraz w zw. z art. 216 u.g.n., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
• naruszenie art. 137 w zw. z art. 216 u.g.n., w taki sposób, że organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu R. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z przeprowadzonych przez Starostę w dniu [...] grudnia 2014 r. oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się chodnik z kostki brukowej, fragment chodnika z kostki granitowej stanowiący wejście od ulicy [...] w R. do fontanny multimedialnej, fragment urządzonej zieleni wraz z drzewami ozdobnymi, dwa betonowe kosze na śmieci, dwie ozdobne latarnie (z nagłośnieniem umieszczonym na jednej z nich) oraz tablica informacyjna. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, istniejące na nieruchomości zagospodarowanie w postaci fragmentu chodnika z kostki granitowej, latarni oświetleniowych oraz nagłośnienia zostało zrealizowane w okresie od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Chodnik z kostki brukowej został wykonany w terminie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r., urządzenia zieleni wykonano natomiast w okresie od listopada 2012 r. do sierpnia 2013 r. Co do kwestii sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w okresie następującym po wywłaszczeniu organ odwoławczy podał, że co prawda nie było możliwe uzyskanie dokumentacji bezpośrednio odnoszącej się do poczynionych w tym okresie na nieruchomości inwestycji, niemniej inne przedłożone dokumenty urzędowe potwierdzają wykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Dokumenty te to w szczególności mapa zasadnicza z 1972 r. obejmująca przedmiotową nieruchomość, na której uwidocznione są nasadzenia zieleni znajdujące się na objętej postępowaniem nieruchomości oraz wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1973 r. wskazującego na przeznaczenie obszaru obejmującego wywłaszczoną nieruchomość na cele zieleni parkowej. Biorąc pod uwagę te dowody zdaniem organu odwoławczego zasadne było uznanie, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym niezbędne było podtrzymanie stanowiska organu I instancji odnośnie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że dowód w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sam w sobie nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ odnosi się do planowanego przeznaczenia nieruchomości, jednakże zyskuje on na znaczeniu przy całościowej analizie zebranego materiału dowodowego. Na gruncie opisywanego postępowania istota znaczenia tego dowodu wynika natomiast przede wszystkim z faktu, że stanowi on potwierdzenie informacji wynikających z opisanej powyżej mapy zasadniczej, która to już nie odnosi się do planowanego wykorzystania nieruchomości, a przedstawia rzeczywisty stan jej zagospodarowania w momencie sporządzenia danej mapy (na gruncie niniejszego postępowania już po wywłaszczeniu). Konfrontacja danych wynikających z tego dokumentu urzędowego z niewątpliwymi ustaleniami w sprawie celu wywłaszczenia nieruchomości prowadzi w ocenie Wojewody do wniosku, że stanowisko organu I instancji o zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia jest słuszne i zasługuje na podtrzymanie. Z tych względów zarzuty podniesione w odwołaniu w ocenie organu odwoławczego jawią się jako nieuzasadnione i w efekcie nie mogły stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności zdaniem Wojewody trudno zgodzić się z zarzutem dowolnego potraktowania materiału dowodowego w sytuacji, gdy dowód w postaci mapy zasadniczej z 1972 r. obejmującej wywłaszczoną nieruchomość pozwala bez wątpliwości ustalić, iż nieruchomość zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, a także, że działania te nie zostały podjęte z naruszeniem terminów wynikających z art. 137 u.g.n.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, działający za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej wg norm prawem przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

• naruszenie art. 136 § 3 w zw. z art. 137 oraz w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
• naruszenie art. 137 w zw. z art. 216 u.g.n., w taki sposób, że organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

• naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania w sprawie;
• naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowolnej ocenie dowodów materiału zgromadzonego w sprawie, jak również w związku z uznaniem za prawidłowe rozstrzygnięcia organu I instancji, oparciu się na dowodach, które nie stanowią materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności na bliżej nieokreślonych i niezidentyfikowanych "archiwalnych zdjęciach w internecie", które nie stanowiły części akt postępowania w dacie przeglądania akt sprawy przez pełnomocnika skarżącego po zawiadomieniu go o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego organu I instancji, jak również wydanie przez organ odwoławczy decyzji odmownej, pomimo że istotne wątpliwości w zakresie oceny zgromadzonych dowodów organ ten winien był rozstrzygać na korzyść strony;
• naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., przez przyjęcie, jako udowodnionej okoliczności, że od czasu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w okresie 7 lat od tego czasu, zostały faktycznie i skutecznie podjęte jakiekolwiek działania, w efekcie których przedmiotowa działka została zagospodarowana (wykorzystana i to w okresie nie dłuższym niż 10 lat od daty wywłaszczenia) na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1971 r., pomimo że zebrane w toku postępowania dowody nie potwierdzają tej okoliczności;
• naruszenie art. 15 w zw. z art. 80 K.p.a., w ten sposób, że Wojewoda [...] sprowadził zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do bezkrytycznego powielenia stanowiska Starosty Powiatu R.;
• naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że sprawie stwierdzono naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny na wynik sprawy. Również wykładnia przepisów prawa materialnego okazała się częściowo niepełna, wpływając bezpośrednio na brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd wskazał, że po pierwsze, punktem wyjścia w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być treść art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Z powyższych przepisów wynika przede wszystkim, że: 1) zasadą jest zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu;

2. zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (cel wywłaszczenia) stanowi podstawę roszczenia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;
3. cel wywłaszczenia może być realizowany tylko w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.;
4. naruszenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jest podstawą przyjęcia – na zasadzie fikcji prawnej – że nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nawet jeśli powyższy cel został ostatecznie zrealizowany, jednakże po upływie powyższych terminów.

Oznacza to, że przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości jest zrelatywizowana czasowo. Z woli ustawodawcy (art. 137 ust. 1 u.g.n.) określony upływ czas powoduje automatycznie dezaktualizację celu wywłaszczenia oraz – tym samym – wystąpienie ustawowej przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, pomimo iż cel ten mógłby zostać ostatecznie zrealizowany także po upływie powyższych terminów.

Po drugie, powstaje zasadnicze w niniejszej sprawie pytanie o zasady obliczania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej w 1971 roku na podstawie aktualnie nieobowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pytanie to jest istotne przede wszystkim z punktu widzenia wyznaczenia zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie, której dotyczy skarga.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przede wszystkim art. 136 i 137 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji. Należy jednak zauważyć, że ograniczające możliwość realizacji celu wywłaszczenia terminy z art. art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały wprowadzone do ustawodawstwa po upływie wielu lat od dnia uzyskania cechy ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1971 r.

Jeżeli chodzi o maksymalny termin 7- letni na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia (zob. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu", zasadne jest przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do dawnych stanów faktycznych związanych z realizacją celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej (powstałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), najwcześniej od dnia 1 stycznia 1998 r., czyli od dnia wejścia życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która od początku w art. 137 przewidywała limitujący termin 7-letni.

Jeżeli natomiast chodzi o maksymalny termin 10-letni na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia (zob. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w aktualnym brzmieniu: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany"), zasadne jest przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do dawnych stanów faktycznych związanych z realizacją celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej (w tym stanów powstałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) najwcześniej od dnia 22 września 2004 r., czyli od momentu wejścia życie art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), które to przepisy wprowadziły w pkt. 2 ust. 1 art. 137 u.g.n. powyższy termin 10-letni.

Sąd wskazał, że należy przyjąć, iż o ile realizacja celu wywłaszczenia w latach 1971-1997 nie była związana z ograniczeniem czasowym procesu realizacji, o tyle od dnia 1 stycznia 1998 r. proces realizacji celu określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] kwietnia 1971 r. był już poddany limitacji czasowej.

W pierwszej kolejności 1 stycznia 1998 r. rozpoczął bieg wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. 7-letni termin, w którym rozpoczęcie procesu realizacji celu wywłaszczenia zapobiega uznaniu wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na powyższy cel. W drugiej kolejności [...] września 2004 r. rozpoczął bieg wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. 10-letni termin, w którym realizacja celu wywłaszczenia powinna zostać zakończona, aby wywłaszczona nieruchomość nie została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Z powyższego zestawienia wynikają następujące konsekwencje. Jeżeli do dnia 31 grudnia 1997 r. określony w orzeczeniu z dnia z dnia [...] kwietnia 1971 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany, to bieg (upływ) terminów wyznaczonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jest bezprzedmiotowy. Jeżeli natomiast do dnia 31 grudnia 1997 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to w dniu 1 stycznia 1998 r. rozpoczął bieg 7-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien rozpocząć się najpóźniej do dnia 1 stycznia 2005 r. pod rygorem uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na ten cel. Dodatkowo w dniu [...] września 2004 r. rozpoczął bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien zakończyć się najpóźniej do dnia [...] września 2014 roku pod rygorem wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Powyższy schemat rozumowania jest aprobowany w najnowszym i przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14; wyrok NSA z dnia8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1832/11). Tak określony kierunek wykładni znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w tym m.in. w wyrokach TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135) oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 38). Wyrażane niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmienne poglądy nie zasługują na uznanie.

Po trzecie, na tle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły wystarczających i przekonujących ustaleń w przedmiocie sposobu oraz terminu rozpoczęcia lub – ewentualnie – także zakończenia realizacji celu wywłaszczenia (wynikającego z orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1971 r.), szczególnie w kontekście treści art. 137 ust. 1 u.g.n. i określonych w tym przepisie czasowych ograniczeń w swobodzie wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości na cele publiczne.

Wynikające z akt sprawy dokumenty oraz zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji rozważania nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy i w jakim terminie oraz w jaki sposób został rozpoczęty lub także zakończony proces realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...]. Jak już podniesiono powyżej, precyzyjne, rzetelne i pełne ustalenia w zakresie terminów rozpoczęcia oraz zakończenia procesu realizacji celu wywłaszczenia są kluczowe z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem organy ustaliłyby w sposób pewny i precyzyjny, że do dnia 31 grudnia 1997 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany, to oznaczałoby to, że przesłanka zbędności nie wystąpiła. W przeciwnym wypadku przedmiotem szczegółowych ustaleń organów musiałyby stać się terminy oraz czynności związane z rozpoczęciem (od dnia 1 stycznia 1998 r.), trwaniem lub zakończeniem (od dnia [...] września 2004 r.) procesu realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenia faktyczne w tym zakresie muszą więc zostać precyzyjnie powiązane z powyższymi terminami.

Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, czy i w jakich terminach po dniu uzyskania cechy ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1971 r. upoważnione organy lub jednostki organizacyjne podjęły odpowiednie czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Nie sposób odmówić racji zarzutom skargi, że w tym zakresie materiał dowodowy jest niepełny, nie pozwalając na formułowanie kategorycznych wniosków. Na pewno nie jest wystarczającymi dowodem kopia mapy zagospodarowania i użytkowania terenu w skali 1:2000, gdyż nie tylko dotyczy ona bliżej nieokreślonego okresu z przeszłości, a ponadto można jedynie domniemywać, że teren będący przedmiotem postępowania zwrotowego został zajęty przez boisko betonowe oraz – w bliżej nieokreślonym obszarze – przez użytki zielone. Mapa ta jednak jest pozbawiona legendy, co oznacza, że wnioskowanie w tym zakresie może być zawodne. Nie jest także wystarczającym dowodem kopia mapy zasadniczej założonej w roku 1972, z której ma wynikać, że na powyższym terenie zostało zlokalizowane betonowe boisko oraz zieleń. Również ta mapa pozbawiona jest legendy oraz opisu wskazującego, czy użytki zielone obejmowały jedynie trawniki, czy także drzewa, krzewy lub inne elementy zieleni parkowej świadczącej o rekreacyjnym lub wypoczynkowym charakterze terenu. Zastrzeżenia budzi również kwestia dokładnej lokalizacji na mapie obszaru odpowiadającego części aktualnej działki nr [...], która została objęta decyzjami o odmowie zwrotu.

Nie jest także pewne, czy i w jakim okresie na przedmiotowym terenie znajdował się plac zabaw dla dzieci i – jeśli rzeczywiście został urządzony w przeszłości – czy może być uznany za realizację celu wywłaszczenia – "zieleni miejskiej – kącika wypoczynku dla osób starszych". W aktach sprawy nie znajdują się również wiarygodne zdjęcia fotograficzne świadczące o istnieniu w przeszłości tego rodzaju obiektu. Nie jest również wystarczającym dowodem realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. wypis i wyrys z nieobowiązującego (od 1988 r.) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. z dnia [...] stycznia 1973 r., z którego ma wynikać, że przeznaczenie obszaru obejmującego wywłaszczoną nieruchomość na cele zieleni parkowej. Załączone fragmenty powyższego planu nie są dowodem faktycznej realizacji celu wywłaszczenia w latach 1973-1988; świadczą bowiem jedynie o planowanym przeznaczeniu. Organy nie poddały także weryfikacji zarzutu strony skarżącej, że na działkach sąsiadujących (również wywłaszczonych) z działką objętą postępowaniem zwrotowym w chwili wywłaszczenia istniała zieleń oraz drzewa i brak jest dowodów na to, że np. zieleń która miała zostać zasadzona w ramach realizacji celu wywłaszczenia nie była faktycznie tą samą zielenią, która istniała już przed wywłaszczeniem. Ponadto zdaniem skarżącego jest mało prawdopodobne, aby w 1972 r. po wywłaszczeniu dokonanym w kwietniu 1971 r., przy ówczesnych możliwościach technicznych i organizacyjnych w przeciągu zaledwie kilkunastu miesięcy dokonano nasadzeń (np. drzew) i że nasadzenia te zostały uwzględnione od razu na mapie zasadniczej. Również to twierdzenie nie zostało poddane weryfikacji. Podobne wnioski trzeba wyciągnąć z analizy wypisu i wyrysu z nieobowiązującego (od 1 stycznia 2004 r.) Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. z dnia [...] czerwca 1992 r.

Wobec powyższych braków dowodowych, niewystarczającego materiału procesowego oraz niemożliwości kategorycznego stwierdzenia, czy i w jakich terminach oraz w jaki sposób cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 1 stycznia 1998 r., ocena realizacji celu wywłaszczenia w latach 1998-2013 jest przedwczesna. Jeśli bowiem zostanie przesądzone, że do dnia 31 grudnia 1997 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, wtedy dopiero organy będą zobowiązane do precyzyjnego ustalenia, czy podejmowane w latach 1998-2013 czynności związane z rozpoczęciem lub także zakończeniem realizacji celu wywłaszczenia zostały dokonane przed upływem terminu 7-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 1998 r.) oraz terminu 10-letniego (liczonego od dnia [...] września 2004 r.). W realiach sprawy, której dotyczy skarga, oznacza to – jak już stwierdzono że realizacja celu wywłaszczenia musiałaby rozpocząć się najpóźniej do dnia 1 stycznia 2005 r., a proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej do dnia [...] września 2014 r. W razie ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10-letniego terminu tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, organy orzekające w sprawie są zobowiązane w świetle art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n do zwrotu tej części wywłaszczonej działki, na której cel ten nie został zrealizowany w powyższym terminie.

Po czwarte, organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi nie podjęły także próby przedstawienia własnego stanowiska w sprawie interpretacji celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym ("zieleń miejska – kącik wypoczynku dla ludzi starszych") oraz jego odniesienia do czynności – które w ocenie organu – zostały podjęte w latach 1971-2014 dla realizacji celu wywłaszczenia. W tym zakresie rozważania przedstawione w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie poddają się bezpośrednio kontroli legalnościowej, co przesądza o wadliwości powyższych decyzji w zakresie uzasadnienia prawnego. W szczególności organ nie przestawił własnej oceny, czy realizowane lub zrealizowane w przeszłości inwestycje w postaci betonowego boiska z oświetleniem, placu zabaw dla dzieci lub – bliżej nieokreślonych – nasadzeń zieleni miejskiej mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia: "zieleni miejskiej – kącika wypoczynku dla osób starszych".

Po piąte, Sąd wskazał, że jego wątpliwości budzi zakres przedmiotowy sentencji wydanych decyzji.

Wniosek złożony przez skarżącego objął ostatecznie działkę, która była oznaczona jako pgr [...], która aktualnie stanowi część działek nr [...] i [...]. Organy orzekające w sprawie ograniczyły zakres postępowania do działki nr [...], gdyż działka nr [...] była od 1985 r. przedmiotem użytkowania wieczystego, a następnie decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2014 r. prawo użytkowania wieczystego powyższej działki zostało przekształcone w prawo własności na rzecz [...] Zarząd Okręgu R. (w 61/100 części) oraz [...] Oddział w R. (w 39/100 części). Jeżeli w sprawie doszło do ograniczenia zakresu przedmiotowego postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. i działka nr [...] stała się przedmiotem odrębnego postępowania, to akta sprawy powinny zawierać w tym zakresie odpowiednie dokumenty, z których wynika, że względem tej właśnie działki wszczęto odrębne postępowanie i wydano odrębne rozstrzygnięcie (tzw. decyzja częściowa). Ze względu na treść art. 229 u.g.n. postępowanie zwrotowe dotyczące działki nr [...] powinno było zostać umorzone. W aktach brak jednak informacji o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Jeśli tego rodzaju odrębne postępowanie nie zostało wszczęte i odrębna decyzja w odniesieniu do działki nr [...] nie została wydana, to decyzje organów pierwszej i drugiej instancji są wadliwe również z tego powodu, że nie rozstrzygnęły całości sprawy.

Gmina Miasto R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 11, 77, 80 K.p.a. poprzez uznanie, iż "organy orzekające w sprawie nie poczyniły wystarczających i przekonujących ustaleń w przedmiocie sposobu oraz terminu rozpoczęcia lub ewentualnie także zakończenia realizacji celu wywłaszczenia" podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dowody w postaci map, zdjęć i odpisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazywały, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany niedługo po wywłaszczeniu a przede wszystkim co do obecnego zagospodarowania dokonanego przed dniem złożenia wniosku o zwrot, który zdaniem skarżącej realizuje cel wywłaszczenia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, iż organy "nie podjęły próby przedstawienia własnego stanowiska w sprawie interpretacji celu wywłaszczenia" podczas gdy ze stanowiska organów, iż istnienie po dacie wywłaszczenia na nieruchomości nasadzeń zieleni, boiska z oświetleniem oraz placu zabaw dla dzieci uzasadnia odmowę zwrotu ze względu na realizację celu wywłaszczenia wywieść należy oczywisty wniosek, iż organy uznały taką infrastrukturę za realizację celu wywłaszczenia w postaci "zieleni miejskiej - kącika wypoczynku dla osób starszych".
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. oceny jak należy rozumieć cel wywłaszczenia w postaci "zieleni miejskiej - kącika wypoczynku dla osób starszych" przy jednoczesnym zarzucie Sądu pierwszej instancji skierowanym do organów, iż one tego nie wyjaśniły;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzje organów są wadliwe bo nie rozstrzygnęły o zwrocie działki nr [...] podczas gdy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znajdującym się w aktach sprawy, wyznaczył Starostę R. tylko do załatwienia zwrotu działki nr [...].

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż brak realizacji celu wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia choćby cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że pierwszą czynnością organu przy merytorycznym badaniu sprawy o zwrot powinno być zbadanie czy na dzień złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, organ nie bada już w jakim terminie to nastąpiło, bez względu na to czy wywłaszczenie miało miejsce przed czy po dniu wejścia w życie u.g.n. Tylko w razie braku realizacji celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku organ bada czy upłynęły już terminy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. Oczywiście, ustalenie iż cel został zrealizowany pośrednio musi odwoływać się do czasowego umiejscowienia go w czasie, bo przecież dokonuje się go na podstawie dowodów pochodzących z określonego okresu. Jednakże to czasowe umiejscowienie nie musi być szczegółowe, wystarczy że ustali się, iż na dzień złożenia wniosku o zwrot ceł był zrealizowany. Nieprawidłowa wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n dokonana przez Sąd pierwszej instancji wpłynęła na to jak Sąd ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe. Sąd w ogóle nie zwrócił uwagi na to, iż obecne zagospodarowanie, dokonane przed dniem złożenia wniosku o zwrot, jest zgodne z celem wywłaszczenia.

Gmina Miasto R. wskazała, iż organy orzekające w nin. sprawie ustaliły w sposób zgodny z art. 7, 11, 77 i 80 K.p.a., iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Sąd pierwszej instancji wymagając szczegółowego ustalenia daty realizacji celu wywłaszczenia dezawuuje mapę zagospodarowania i użytkowania terenu, bo dotyczy ona wg Sądu "bliżej nieokreślonego okresu z przeszłości a ponadto można jedynie domniemywać, że teren będący przedmiotem postępowania zwrotowego został zajęty przez boisko betonowe oraz - w bliżej nieokreślonym obszarze - przez użytki zielone" (str. 16). Zdaniem Gminy fakt, że mapa pochodzi z "bliżej nieokreślonego okresu z przeszłości" (a z mapy widać, że jest wiekowa i pochodzi z okresu sprzed dnia złożenia wniosku o zwrot) nie zabiera jej przydatności do ustalenia czy na dzień złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia był zrealizowany. Poza tym, Gmina nie uważa, iż koniecznym jest, by w taką mapę organ orzekający o zwrocie wrysowywał granice wywłaszczonej nieruchomości, do czego zdaje się zmierza twierdzenie Sądu pierwszej instancji o niepewności na co był wg tej mapy zajęty teren objęty postępowaniem zwrotowym. Wystarczy, by ten teren był ogólnie acz w sposób pewny rozpoznawalny na mapie. Co do mapy zasadniczej z 1972 r. to należy wskazać, iż ogólna wiedza o oznaczeniach używanych na mapach zasadniczych wystarcza, by stwierdzić jaka infrastruktura znajduje się na danym terenie i nie potrzeba do tego legendy. Poza tym, Gmina nie rozumie dlaczego dla Sądu pierwszej instancji jest istotne czy na nieruchomości wywłaszczonej znajdowały się "jedynie trawniki czy także drzewa, krzewy lub inne elementy zieleni parkowej świadczącej o rekreacyjnym lub wypoczynkowym charakterze terenu". Zdaniem Gminy, przy braku szczególnych zapisów w dokumentach przeznaczających teren pod ceł publiczny w postaci zieleni miejskiej, zieleń miejska nie wymaga istnienia na niej drzew, krzewów. Wystarczy sama trawa, byleby była utrzymywana i porządkowana.

Gmina podzieliła stanowisko Wojewody [...] wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż miejscowy plan zagospodarowania znajdujący się w aktach sprawy choć sam w sobie nie przesądza o realizacji celu wywłaszczenia ponieważ odnosi się do planowanego przeznaczenia nieruchomości, jednakże zyskuje on na znaczeniu przy całościowej analizie zebranego materiału dowodowego. Stanowi on potwierdzenie informacji wynikających z ww. mapy zasadniczej, która przedstawiała rzeczywisty a nie planowany stan nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż nawet gdyby nie uznać za udowodnione by stan zagospodarowania istniejącego na nieruchomości sprzed wybudowania fontanny multimedialnej i towarzyszącej jej infrastruktury był realizacją celu wywłaszczenia w postaci zieleni miejskiej, to istniejące obecnie od [...] lipca 2013 r. (czyli na dzień przed złożeniem wniosku o zwrot) zagospodarowanie w postaci chodnika z kostki brukowej, chodnika z kostki granitowej, fragmentu urządzonej zieleni wraz z drzewami ozdobnymi, dwóch betonowych koszy na śmieci i dwóch ozdobnych latarni są niewątpliwie realizacją celu wywłaszczenia.

Zdaniem Gminy organy uznając roszczenie o zwrot za nieuzasadnione ze względu na zagospodarowanie nieruchomości boiskiem dla dzieci i trawnikami uznały de facto, iż była to realizacja celu wywłaszczenia. Powinno być to dla stron wystarczające, ponieważ jasno wyraża stanowisko organów. Cel "zieleń miejska" nie wymaga przecież jakiegoś procentowego ustalania ile powierzchni miało być pokryte trawą, ile drzewami, a ile jakimiś innymi elementami. Zieleń miejska jest rozumiana jako "tereny niezabudowane wewnątrz miasta, zajęte przez zaplanowane i utrzymane lub naturalne zespoły roślinności." "Miejskie tereny zielone są najczęściej ogólnodostępne i spełniają funkcje wypoczynkowe, rekreacyjne, zdrowotne i estetyczne." (za wikipedią). To do sądu administracyjnego, który ocenia legalność decyzji o zwrocie, należy w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wymaganej przez art. 141 § 4 P.p.s.a., wyłożenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza jeśli Sąd uważa, iż są w tej materii jakiekolwiek wątpliwości.

Gmina podniosła, że bezprzedmiotowe są dywagacje czy "kącik wypoczynku dla ludzi starszych" dodatkowo zawęża cel w postaci zieleni miejskiej. Istotne jest jedynie zrealizowanie zieleni miejskiej.

Gmina wskazała także, iż Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. wyłączyło Prezydenta Miasta R. tylko od załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...] a zatem od początku były dwie sprawy o zwrot. W aktach sprawy Starosty R. nie mogło się więc znajdować rozstrzygnięcie sprawy o zwrot działki nr [...] (notabene decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania co do zwrotu działki nr [...] wydana przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...].02.2015 r. jest już ostateczna i prawomocna).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. D. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniósł m.in., że przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami określa dwie odrębne okoliczności będące podstawami uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną. Nieruchomość uznawana jest za zbędną na cel wywłaszczenia:

• jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie (jest więc uznawana za zbędną nawet wówczas, kiedy prace podjęto po upływie siedmiu lat i cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem dziesięciu lat od jej wywłaszczenia - przedmiotowej sprawie brak dowodu, kiedy prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia zostały faktycznie rozpoczęte i zakończone, albo
• jeżeli pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany (choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem siedmiu lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości - w przedmiotowej sprawie 10 letni termin już upłynął).

Zaistnienie którejkolwiek z wyżej przytoczonych okoliczności (a zasadnym jest zauważenie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały one obie) powoduje, iż nieruchomość uznawana jest za zbędną, a poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu nieruchomości (art. 136 ust. 3 ww. ustawy). Z chwilą zaistnienia którejkolwiek z tych dwóch okoliczności (użyty w art. 137 ww, ustawy zwrot "albo" wskazuje na alternatywę rozłączną) powstaje bowiem uprawnienie do zwrotu nieruchomości. We wspomnianym artykule za kluczowe przy ocenie, czy uwłaszczona nieruchomość jest zbędna, uznane zostało wyłącznie to, czy została ona zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach w nim określonych. Przy czym, na gruncie niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż ww. regulacje nie wymagają uwzględnienia przy ocenie zbędności obiektywnego - obecnego - stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Dla ich zastosowania nie jest również ważna przyczyna zaistniałego stanu faktycznego, a jedynie fakt niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej celem w określonych terminach.

W ocenie strony w sprawie niewątpliwym jest, iż w toku postępowania (na co również zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji) za daleko dowolne należy uznać twierdzenia, iż od czasu wywłaszczenia nieruchomości (tj. od 1971 r.) do 2012 r. podejmowane były jakiekolwiek działania zmierzające do zagospodarowania komentowanej działki na cele publiczne, zgodne z celem orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1971r.

W ocenie strony wskazane przez organ działania nie mogą być z logicznego punktu widzenia uznane za osiągnięcie celu jakim jest stworzenie "zieleni miejskiej (kącika wypoczynku dla osób starszych)". Określony przez właściwe władze cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Za nielogiczne należałoby zatem uznać, iż wykonanie prac wskazywanych przez skarżącą odpowiada celowi stworzenia zieleni miejskiej z przeznaczeniem dla osób starszych, którzy jako grupa społeczna posiadają konkretnie określone potrzeby, których realizacja powinna być priorytetowa przy ocenie spełnienia celu wywłaszczenia.

Strona zauważyła, iż plany zagospodarowania przestrzennego wraz z częścią graficzną (mapy), są instrumentami o charakterze planistycznym, a zatem nie mają charakteru wiążącego (mogą być zmieniane), a przeto nie mogą stanowić potwierdzenia faktycznego zaistnienia jakichkolwiek okoliczności, w tym w szczególności zrealizowania tych planów. Wskazane przez organ I, jak i II instancji mapy również nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, przede wszystkim ze względu na ich skalę i szczegółowość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Pp.s.a. w zw. z art. 7, 11. 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, do których odwołują się organy obydwu instancji, można w sposób jednoznaczny ustalić, że na działce nr [...] na dzień złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...]kwietnia 1971 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu oraz odszkodowaniu m.in. za nieruchomość oznaczoną jako pgr. [...] o pow. 576 m², stanowiącej własność R. R. Wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie pgr. [...] "jest niezbędne (...) pod zieleń miejską (kącik wypoczynku dla ludzi starszych)", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1968 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy ustalenia organów, że na powyższej działce urządzono zieleń miejską. Należy wskazać, że [...] stanowi aktualnie część działek: [...] i [...]. Według aktualnego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] jest przeznaczona pod "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe". W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2014 r. oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajdują się: chodnik z kostki brukowej, fragment chodnika z kostki granitowej, który stanowi wejście od ul. [...] na teren fontanny multimedialnej, fragment amfiteatru (na zboczu) z urządzoną zielenią (trawnik wraz z 4 szt. drzew ozdobnych), dwa betonowe kosze na śmieci, dwie ozdobne latarnie (na jednej z nich znajduje się nagłośnienie) oraz tablica informacyjna. Z pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. Zarządu Zieleni Miejskiej wynika, że na części działki nr [...] istniejące zagospodarowanie tj. fragment wjazdu z kostki granitowej, latarnie oświetleniowe, nagłośnienie zostało zrealizowane w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa fontanny multimedialnej przy Al. [...]". Zadanie to było realizowane w okresie od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Chodnik z kostki brukowej betonowej został wykonany jako "Wymiana nawierzchni chodników i wjazdów z kostki brukowej na zieleńcu przy ul. [...]" w ramach zadania remontowego pn. "Remonty ciągów pieszych i komunikacyjnych na terenach zieleni miejskiej" w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Zieleń została urządzona i drzewa nasadzone w ramach bieżących zadań Zarządu Zieleni Miejskiej w R. w okresie od listopada 2012 r. do sierpnia 2013 r. Część działki nr [...] stanowiąca fragment dawnej parceli gruntowej nr [...] i będąca przedmiotem wniosku o zwrot stanowi integralną część zespołu zieleni miejskiej (zieleniec przy ul. [...]) z ciągami pieszymi i komunikacyjnymi oraz fontanną multimedialną od strony al. [...]. Także z kopii mapy tematycznej obiektu m. R. obr. [...], mapa zagospodarowania i użytkowania terenu w skali 1:2000, wynika że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zagospodarowana nasadzeniami zieleni oraz wybudowano na tym terenie boisko betonowe z oświetleniem. Ponadto zgodnie z archiwalną mapą zasadniczą z 1972 r. działka powyższa stanowiła część terenu rekreacyjnego z nasadzeniami zieleni i drzew. Działka ta wchodziła w skład terenu rekreacyjnego oraz wypoczynkowego, co potwierdzają m.in. zapisy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (WRN) w R. z dnia [...] stycznia 1973 r., który utracił ważność w 1988 r. Zgodnie z powyższym planem przedmiotowa działka stanowiła teren projektowanej zieleni parkowej wraz z ciągami pieszymi w zieleni.

Zgodzić się należy z Wojewodą [...], i na co wskazuje skarżąca kasacyjnie, iż zapisy wskazanego wyżej planu miejscowego stanowią potwierdzenie informacji wynikających z mapy zasadniczej z 1972 r.

Należy także wskazać, że zawarte w orzeczeniu wyrażenie (kącik wypoczynku dla ludzi starszych) nie zawęża celu wywłaszczenia. Celem bowiem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako pgr. [...] było zorganizowanie zieleni miejskiej. I cel ten został zrealizowany.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu (do [...] września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed [...] września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13 października 2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7 października 2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero, gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc, gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 58/16).

Trybunał wskazał, że konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez spadkobierców byłego właściciela wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Bezspornym w kontrolowanej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa w 1971 r., a następca prawny byłej właścicielki wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. 2007 r. Skoro zatem cel publiczny – zieleń miejska, został zrealizowany (w niniejszej sprawie do [...] lipca 2013 r.) przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo do żądania zwrotu powyższej działki wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji.

Z uwagi na powyższe, uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki umożliwiające zwrot działki nr [...].

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej jako "K.p.a.") Jak zasadnie wskazała skarżąca kasacyjnie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], które znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, wyznaczył Starostę R. wyłącznie do rozpoznania wniosku P. D. o zwrot działki nr [...].

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot wpisu w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).