Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 411/15), zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku E. B. i P. D. z dnia 13 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; stwierdził, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 3000 złotych; przyznał od Ministra solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych; oraz zasądził solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W piśmie z 25 sierpnia 2015 r. E. B. i P. D. wnieśli za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu ich wniosku opatrzonego datą 13 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w m. Krakowie – Dzielnica Nowa Huta – oznaczonej jako parcela [...] kat. nr [...] gm. M., oraz z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] przyznającego odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę w kwocie 2 027,79 zł na rzecz H. J. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że już w grudniu 2012 r. została skompletowana całość dokumentacji, lecz organ nie zakończył postępowania, przez co w latach 2013-2015 dopuścił się bezczynności. Wprawdzie 25 stycznia 2013 r. organ podjął zawieszone w sprawie postępowanie, jednak po tym dniu nastąpiła bezczynność trwająca do następnego pisma z 14 sierpnia 2013 r., w którym organ poinformował o terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 października 2013 r. Jednakże organ sprawy nie załatwił i nastąpiła roczna bezczynność, po czym w piśmie z dnia 25 września 2014 r. Minister poinformował wnioskodawców o przyczynach niezałatwienia sprawy.
Po tym piśmie nastąpiła kolejna roczna bezczynność. Wobec powyższego skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra do dokonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od doręczenia organowi akt oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie argumentując, że z urzędu zarówno WSA w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jest znany skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość podejmowanych w ich toku czynności. Analiza archiwalnych akt wywłaszczeniowych wymaga obszernej znajomości przepisów prawa ówcześnie obowiązującego oraz wiedzy historycznej, a także umiejętności interpretacji języka ówcześnie stosowanego. W niniejszej sprawie nieodzowna była wnikliwa analiza akt sprawy oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w szczególności w zakresie dotyczącym dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
W ocenie Ministra, działania organu, mimo że nie były zauważalne dla stron postępowania (nie przejawiały się wysyłaną korespondencją w sprawie), dążyły do realizacji zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał również, że w toku przedmiotowego postępowania analizie należało poddać dokumentację archiwalną – 26 tomów akt dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonych w Krakowie, gm. kat. Mogiła. Nadesłany materiał zawierał około 9000-10000 kart częściowo ponumerowanych, w bardzo złym stanie technicznym. Ponadto Minister podał, że prowadzi w Departamencie Orzecznictwa I ponad 4000 spraw, przy czym w Wydziale Rewindykacji Mienia spraw jest ponad 500, a każdy pracownik prowadzi postępowania w ok. 120 sprawach. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane różne czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak: występowanie o akta, stan prawny, adresy i inne, jak też i niewidoczne takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć.
Przy bardzo dużej ilości spraw mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. Jednakże wysyłano informacje o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. Minister podał, że zawiadomił strony, iż jest prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, wskazał termin zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz podejmował czynności przybliżające go do wydania rozstrzygnięcia. Zawiadamiał też strony o przyczynach nierozstrzygnięcia sprawy we wskazanych terminach i wskazywał nowe przewidywane terminy rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 411/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 3000 złotych, przyznał od Ministra solidarnie na rzecz sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych, oraz zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego.
Mimo upływu ponad trzydziestu trzech miesięcy od dnia podjęcia zawieszonego postępowania, organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedyną czynnością w sprawie podjętą przez Ministra w tym okresie było wystąpienie pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. do Archiwum Akt Nowych w Warszawie o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt dotyczących zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie oraz do Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Geodezji o nadesłanie dokumentacji obrazującej aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości. Po uzyskaniu oczekiwanych przez organ odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienia, nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności. Podczas owego okresu organ tylko raz poinformował skarżących o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i tylko dwukrotnie wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co w ocenie Sądu stanowiło rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. W piśmie z 14 sierpnia 2013 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2013 r., nie dotrzymując go i wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy konieczność podjęcia dodatkowych czynności celem uaktualnienia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe czynności chodzi – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 k.p.a., w myśl których to organ jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy.
Nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.
Również zawarte w treści pisma Ministra z 25 września 2014 r. wyjaśnienie skierowane do skarżących (konieczność zmiany referenta prowadzącego sprawę) narusza w ocenie Sądu art. 36 k.p.a. Podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Ilość spraw czy problemy kadrowe nie zwalniają organu z obowiązku szybkiego załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony miesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.
Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Ministra miała charakter rażący, gdyż organ ponad szesnastokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie tylko raz poinformował skarżących o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i tylko dwukrotnie wskazał przyczyny zwłoki. Samo postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy jej załatwienia. Powyższe przyczyny uzasadniają w ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej stanowiącej pewnego rodzaju zadośćuczynienie za opieszałość organu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w kierunku korzystnym dla organu w zakresie zarzutów skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie jednego orzeczenia w odniesieniu do dwóch spraw administracyjnych, pomijając przy tym okoliczności, iż jedna sprawa (dot. orzeczenia wywłaszczeniowego) stanowi zagadnienie wstępne względem drugiej (dot. orzeczenia odszkodowawczego) i wobec powyższego zaniechanie sformułowania uzasadnienia dla wspólnego rozpoznania ww. spraw; art. 149 § 1a, art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nietrafne uznanie, że bezczynność organu w obydwu sprawach nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa na skutek powierzchownej analizy zebranego materiału dowodowego, zastosowania nieuprawnionego domniemania, iż opóźnienie było zawinione przez organ w całości, nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ, a także skomplikowanego charakteru przedmiotowych spraw przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa przez organ; art. 149 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa, przyznanie na rzecz skarżących niewspółmiernie wysokiej sumy pieniężnej, lakoniczne uzasadnienie orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących, co przejawia się w zaniechaniu zidentyfikowania funkcji tej instytucji prawnej (dyscyplinującej albo kompensacyjnej), a także w tym, że Sąd nie uzasadnił łącznego zastosowania sankcji grzywny i przyznania sumy pieniężnej; oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez wyznaczenie organowi zbyt krótkiego terminu na rozpatrzenie wniosku skarżących.
W uzasadnieniu skargi organ zauważył, iż rozpoznana przez Sąd I instancji skarga dotyczyła dwóch odrębnych postępowań nr: [...] oraz [...]. Mimo to, w zaskarżonym wyroku Sąd nie rozgraniczył orzeczeń dotyczących poszczególnych spraw, rozpoznając skargę jako jedną sprawę sądową - kierując się okolicznością, że obydwa postępowania nadzorcze zostały wszczęte jednym wnioskiem. Zdaniem organu takie działanie stanowi naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd, rozpoznając dwie sprawy różniące się w sposób zasadniczy pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym, miał nie rozważyć w sposób należyty okoliczności każdej z nich.
Organ podkreślił, że sprawa dotycząca kontroli legalności orzeczenia wywłaszczeniowego wymagała dokonania licznych czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Już po wydaniu zaskarżonego wyroku organ dodatkowo zlecił sporządzenie opinii geodezyjnej w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość została objęta zezwoleniem na nabycie nieruchomości, wydanym przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 06.07.1950 r. nr [...], nadesłanym przez Archiwum Akt Nowych przy piśmie z dnia 24.10.2013 r. nr [...]. Wydanie zezwolenia warunkowało bowiem dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości pod budowę Miasta Nowa Huta, tym samym dokonanie przez organ ww. ustaleń było niezbędne do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
Organ musiał też podjąć kolejne czynności w celu ustalenia pełnego kręgu stron, co wymagało w warunkach przedmiotowej sprawy wystąpienia do Urzędu Miasta Krakowa o nadesłanie stosownej dokumentacji geodezyjnej – wynikło z niej, iż stronami postępowania dotyczącego orzeczenia wywłaszczeniowego jest ok. 60 podmiotów. Znaczna liczba stron wpływa na stopień skomplikowania sprawy, albowiem każdej stronie, niezależnie od źródła jej legitymacji, organ jest obowiązany zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Wskazane okoliczności odróżniają zdaniem organu sprawę oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego od sprawy dot. orzeczenia odszkodowawczego.
Zdaniem organu Sąd I instancji nie ocenił prawidłowo sposobu prowadzenia ww. postępowań na skutek ich łącznego potraktowania, co jest nieuzasadnione z racji ich odmienności pod względem przedmiotowym i podmiotowym. W zaskarżonym wyroku zabraknąć miało w szczególności indywidualnych ocen dotyczących prowadzenia poszczególnych postępowań, a także wskazania, w jakim zakresie wymierzona grzywna i przyznana suma pieniężna dotyczy każdej ze spraw. Nieprawidłowe ma być także wyznaczenie organowi jednego terminu do rozpoznania obydwu spraw. Postępowanie w sprawie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie postępowania dotyczącego orzeczenia odszkodowawczego i jest obiektywną przeszkodą do zakończenia drugiego z postępowań.
Jednocześnie organ nie mógł zawiesić postępowania z uwagi na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowanie zawiesza się jedynie wówczas, gdy zagadnienie wstępne podlega rozpoznaniu przez inny organ lub sąd. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie dot. orzeczenia odszkodowawczego byłoby przedwczesne i naruszałoby przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchybienie Sądu miało polegać na przyjęciu niedopuszczalnego uproszczenia, iż w obydwu sprawach okoliczności istotne dla oceny bezczynności są jednakowe. Mogło mieć to istotny wpływ na kształt orzeczenia, zwłaszcza, że z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika jakie sankcje Sąd przewidział dla każdej ze spraw rozpatrywanych indywidualnie. Jednocześnie miało dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd nie wskazał motywów, którymi się kierował rozpoznając ww. sprawy łącznie, nie zaś indywidualnie.
Zdaniem organu Sąd I instancji nie ocenił w sposób prawidłowy stopnia naruszenia prawa na skutek błędnego ustalenia, że zawiniona bezczynność organu trwała 33 miesiące licząc od dnia podjęcia postępowania postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].01.2013 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 14.08.2013 r. nr [...] organ wystąpił do Archiwum Akt Nowych o nadesłanie akt archiwalnych, co było niezbędne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie dot. oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Ponadto, pismem z dnia 14.08.2013 r. nr [...] organ wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia kręgu stron postępowania.
Odnosząc się do tylko jednokrotnego poinformowania stron o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy i dwukrotnym - o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, organ podkreśla, iż skarżący zapoznali się z aktami sprawy w dniach 25.02.2015 r. oraz 08.09.2013 r., tym samym posiadali oni pełną wiedzę o stanie tych akt, a zwłaszcza o ich bardzo obszernym charakterze i zarazem niemożliwości szybkiego wydania rozstrzygnięcia. Pominięcie tej okoliczności przez Sąd, wraz z zaniechaniem rozważenia wpływu problemów kadrowych i organizacyjnych organu, miało prowadzić do błędnego zakwalifikowania naruszenia prawa jako rażące. Organ zauważył przy tym, że stwierdzenie bezczynności naraża pracowników organu na odpowiedzialność majątkową, co ma być niesprawiedliwe z racji tego, iż opóźnienie nie było przez nich zawinione.
Wymierzenie grzywny w wysokości 3000 zł, jak i zasądzenie na rzecz skarżących kwoty 1000 zł, w ocenie organu ma charakter nadmiernie rygorystyczny, i jest skutkiem niewystarczająco wnikliwej analizy akt sprawy oraz wynikających z nich okoliczności faktycznych. Organ powołuje się przy tym na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, rezerwujących kary finansowe tej wielkości dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa, zwłaszcza nierespektowania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wyznaczających termin rozstrzygnięcia sprawy albo prowadzenia postępowań przez okres kilkunastu lub kilkudziesięciu lat w jednej instancji, a także w przypadkach, gdy organ w sposób oczywiście niezasadny przewleka postępowanie błędnie twierdząc, że zachodzi obiektywna przeszkoda do jego zakończenia. W przedmiotowej sprawie, poza wskazanym przez Sąd długim okresem trwania postępowania nie zachodziły żadne szczególne okoliczności świadczące o poważnym naruszeniu prawa.
Ponadto, zdaniem organu poważne wątpliwości budzi zawarte w skarżonym wyroku uzasadnienie dla przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzenie tej instytucji ma za zadanie spełnienie funkcji dyscyplinującej wobec organu oraz kompensacyjnej wobec strony postępowania. Grzywnie z kolei przypisuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcję dyscyplinującą i represyjną. Oznacza to, że w zakresie funkcji dyscyplinującej zachodzi częściowy zbieg przesłanek zastosowania obydwu ww. instytucji. Organ podniósł ponadto, iż w skardze na bezczynność organu zabrakło wniosku o wymierzenie grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej. Skoro sami skarżący nie dostrzegli podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej, ani też nie wskazywali na fakt doznania przez nich uszczerbku, który by uzasadniał przyznanie rekompensaty, to na Sądzie I instancji ciążył obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia motywów jakimi się kierował orzekając z urzędu w powyższym zakresie – z czego, w ocenie organu, się nie wywiązał.
E. B. i P. D., pismem z dnia 23 stycznia 2016 r., wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Po pierwsze nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie jednego orzeczenia w odniesieniu do dwóch spraw administracyjnych. Zauważyć bowiem należy, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z 13 marca 2007 r. przez większą część czasu prowadzono jedno postępowanie administracyjne pod znakiem [...]. Dopiero pismem z dnia 25 września 2014 r. organ poinformował wnioskodawców, że w związku z wprowadzeniem w Departamencie Orzecznictwa nowego systemu rejestrującego sprawa ta będzie prowadzona pod dwoma znakami: [...] – dotycząca orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. oraz [...] dotycząca orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r. Co więcej nadal obie sprawy prowadzone są wspólnie, a organ w korespondencji konsekwentnie posługuje się jednocześnie oboma znakami identyfikującymi te sprawy.
Nadto zarzuty skargi na bezczynność organu i wykazane uchybienia w toku postępowania administracyjnego w równym stopniu odnoszą się de facto do całości prowadzonego postępowania, nawet jeżeli postrzegane byłoby ono i oceniane przez pryzmat dwóch odrębnych spraw prowadzonych w jego ramach. Podzielając pogląd organu administracyjnego, iż rozstrzygnięcie w jednej sprawie (dot. orzeczenia wywłaszczeniowego) stanowi zagadnienie wstępne względem drugiej (dot. orzeczenia odszkodowawczego), to podkreślić należy, że nie podjął on odrębnych działań przewidzianych w procedurze administracyjnej (np. w art.36 k.p.a.) co do prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia odszkodowawczego.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1a, art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Podzielając wyrażony przez organ pogląd, że przedmiotowe sprawy miały charakter skomplikowany i wymagały podjęcia szeregu czynności wyjaśniających oraz zebrania stosowanego materiału dowodowego, to zgodzić się należy z ustaleniami stanu faktycznego oraz prawnego dokonanymi przez Sąd I instancji. Zgodnie z brzmieniem art.35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (ust.1), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa wszczęta została wnioskiem z dnia 13 marca 2007 r., który wpłynął do organu w dniu 20 marca 2007 r., a zawiadomieniem z dnia 30 września 2008r. organ poinformował o wszczęciu postępowania.
Następnie postanowieniem z 20 czerwca 2011 r. postępowanie zostało zawieszone, a w dniu 25 stycznia 2013r. postępowanie zostało podjęte. Przyjmując zatem, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, to termin do jej zakończenia minął w dniu 25 marca 2013r. od tej też daty organowi można zarzucić bezczynność. Organ nie podjął w tym okresie dwóch miesięcy, żadnych działań ekskulpujących go od zarzutu bezczynności, a w szczególności przed jego upływem nie zawiadomił wnioskodawców o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki (nawet jeżeli były one niezależne od organu) i wskazując nowy termin załatwienia sprawy na podstawie art.36 k.p.a. Dopiero pismem z 14 sierpnia 2013r., a więc już po upływie terminu załatwienia sprawy, zawiadomił wnioskodawców o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 31 października 2013r. Jednak i tego terminu organ nie dochował. Jednie kolejnym pismem z dnia 25 września 2014r. poinformował wnioskodawców o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, lecz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy.
Zatem, mimo upływu ponad trzydziestu trzech miesięcy od dnia podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku załatwienia sprawy, jak również nie podjął stosownych czynności przewidzianych przez k.p.a. Tym samym tak długotrwałe prowadzenie postępowania, bez zawiadomienia wnioskodawców o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu zgodnie z jednoznacznym obowiązkiem wynikającym z art.36 k.p.a., należy ocenić jako bezczynność mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym też kontekście w pełni należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że podawane przez organ powody niezałatwienia sprawy w terminie nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy.
W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność zmiany referenta prowadzącego sprawę. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż miałoby to miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji np. przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Sąd rozpatruje więc sprawę na podstawie stanu faktycznego udokumentowanego w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy przedstawiony przez sam organ. Nie można więc zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. skoro Sąd I instancji nie złamał zasad wynikających z tego przepisu tj. nie dokonał wadliwych własnych ustaleń faktycznych, pomijając stan faktyczny i materiał dowodowy wynikający ze zgromadzonej dokumentacji.
Również zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy.
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Wszystkie wymagane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
W konsekwencji nie sposób podzielić zarzutów naruszenia art. 149 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa i przyznanie na rzecz skarżących niewspółmiernie wysokiej sumy pieniężnej, lakoniczne uzasadnienie orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Przy tak długotrwałym okresie stwierdzonej bezczynności około 30 miesięcy, nałożenie grzywny przez Sąd I instancji było jak najbardziej uzasadnione, a jej wysokość 3000 zł przy maksymalnej wysokości, jaka mogła tu być zastosowana (art.154 § 6 p.p.s.a. – 37834,6 zł) jest w zasadzie symboliczna, zwłaszcza mając na uwadze skalę bezczynności organu.
Przyznanie skarżącym określonej sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń skarżących względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i może być ona przyznana niezależnie od nałożenia na organ grzywny, która ma charakter dyscyplinujący.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez wyznaczenie organowi zbyt krótkiego terminu na rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 21.04.1951 r. (wywłaszczeniowego) oraz orzeczenia z dnia 27.11.1951 r. (odszkodowawczego). W wyznaczonym terminie organ ma wydać akt (jeżeli został w pełni zgromadzony materiał dowodowy, a organ również w skardze kasacyjnej nie kwestionuje tego i nie podnosi, że musi podjąć jeszcze dodatkowe czynności procesowe) lub dokonać stosowne czynności wynikające z k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.