Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2019 r. (VII SA/WA 2614/18) oddalił skargę P. B. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] (Prezydent), na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260, "Prawo o ruchu drogowym"), art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., "ustawa o kierujących pojazdami"), skierował skarżącego na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu wskazał, że o sprawdzenie kwalifikacji wystąpił Komendant [...] Policji wobec wielokrotnego naruszenia przez skarżącego przepisów i zasad ruchu drogowego i uzyskania w przeciągu roku 27 punktów za te naruszenia. W pouczeniu organ wskazał, że według jego oceny wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje jest termin trzech miesięcy, tj. do [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie podał, że w przypadku braku informacji o wystąpieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie ww. egzaminu we wskazanym terminie, wszczęte zostanie postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja została doręczona skarżącemu 27 grudnia 2017 r.
Pismem z [...] maja 2018 r. Prezydent zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami a następnie decyzją z [...] czerwca 2018 r. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 139 pkt 3 i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było niepoddanie się skarżącego w wyznaczonym terminie egzaminowi, stosownie do obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] grudnia 2017 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2018 r. podzielając w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i ich ocenę prawną. Kolegium podkreśliło, że nie ulega wątpliwości, że skarżący został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja w tym przedmiocie jest ostateczna, nie została zaskarżona w toku instancji. Wobec powyższego nie jest możliwe kwestionowanie zasadności skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Skarżący pomimo prawidłowego doręczenia skierowania wydanego w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie przystąpił do egzaminu. W tej sytuacji Prezydent [...] zobligowany był cofnąć skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Kolegium dodało, że przywrócenie cofniętych uprawnień nastąpi po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w ramach posiadanej kategorii prawa jazdy.
W skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji na decyzję Kolegium, skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając jej:
- - naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na wadliwe przyjęcie, że były podstawy do skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje,
- - naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak należytego uzasadnienia,
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym uznaniu, że przekroczył on dozwolony limit punktów karnych,
- - niezasadne rozliczenie punktów za naruszenie przepisów i zasad ruchu drogowego w okresie od 15 grudnia 2016 r. do 11 października 2017 r., zamiast w okresie rocznym,
- - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bez należytego merytorycznego rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 114 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.
Sąd wyjaśnił, że z uwagi na brzmienie art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ową ustawą, nie stosuje się m.in. art. 125 pkt 16 ustawy zmienianej w art. 2, to jest ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się do momentu ogłoszenia przez ministra właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w jego dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikatu określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust.
1. Komunikat ten nie został ogłoszony; zatem w dacie orzekania przez organy przepis art. 140 Prawa o ruchu drogowym, którego uchylenie mocy obowiązywania ww. ustawą zmieniającą z dnia 9 maja 2018 r. zostało przesunięte w czasie (tj. do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ww. art. 14 ust. 1 przywołanej ustawy zmieniającej), nadal obowiązywał i mógł stanowić podstawę prawną wydanych decyzji.
W ocenie sądu w sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z brzmienia tego przepisu wynika, że w prowadzonym na jego podstawie postępowaniu organ bada jedynie, czy w stosunku do danej osoby zostało wydane skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, i czy zobowiązany wykonał obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Jeśli organ stwierdzi, że osoba zobowiązana nie poddała się sprawdzeniu kwalifikacji, zobligowany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W tym zakresie przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym nie pozostawia rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że w stosunku do skarżącego została wydana w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2017 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, nie była kwestionowana w drodze odwołania (ani też w innym trybie) przez skarżącego, a została mu doręczona 27 grudnia 2017 r. Akta sprawy wskazują jednoznacznie na to, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego ww. orzeczeniem.
Odnosząc się do zakwestionowania przez skarżącego przypisania mu przekroczenia dozwolonego limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, stanowiące podstawę wydania ww. decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Sąd wyjaśnił, że sprawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest odrębną od spraw dotyczących prawidłowości wpisu ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 Prawa o ruchu drogowym), czy skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 Prawa o ruchu drogowym). Kierowca zainteresowany wykreśleniem wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o podjęcie w tym zakresie stosownego działania, a następnie podjęte w takiej sprawie czynności materialno – techniczne organu poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Może również w odrębnej sprawie zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego ostateczną decyzję w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie może natomiast skutecznie, w sprawie dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, kwestionować przypisanej mu ilości punktów karnych, czy skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z tego też powodu Sąd uznał, że nie miały żadnego znaczenia w sprawie zarzuty podnoszone przez skarżącego, które dotyczyły przypisania mu ponad 24 punktów karnych i wydania decyzji o skierowaniu na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B. Podsumowując, Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest decyzją ostateczną, jako taka musiała być respektowana także przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Skarżący decyzji tej nie wykonał, nadto – nie podjął żadnych działań zmierzających do jej wykonania. Nie przystąpił w efekcie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, ani w terminie wyznaczonym w ww. decyzji, ani po tej dacie. To zaś obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu posiadanego przez niego uprawnienia do kierowania pojazdami. Okoliczności sprawy wypełniały bowiem dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym, a zgodnie z tym przepisem jedyną przesłanką wydania orzeczenia o cofnięciu prawa jazdy jest fakt niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest zarzut naruszenia:
- 1) art. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, a w szczególności brak odniesienia się przez Sąd do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji Kolegium oraz naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (Prezydenta), bez należytego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium,
- 2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez pominiecie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej,
- 3) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez pominięcie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych,
- 4) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarżący uzasadniając postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje w istocie przyjęcie przez organy a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że zaistniały podstawy do skierowania go na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Wbrew stanowisku skarżącego, sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zarzutu wyjaśniając, że kwestie dotyczące przekroczenia liczby punktów karnych objęte były decyzją z Prezydenta z [...] grudnia 2017 r. Decyzja ta nie była przez skarżącego kwestionowana i uzyskała przymiot ostateczności przed datą wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Zatem w toku postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień, zakończonego wydaniem decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2018 r. organu obu instancji nie mogły badać prawidłowości ustaleń poczynionych w decyzji z [...] grudnia 2017 r. Okoliczność ta wyjaśniona została przez Kolegium w uzasadnieniu jego decyzji z[...]sierpnia 2018 r. a następnie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Brak jest podstaw do szerszego odnoszenia się do tej kwestii. Ostateczna decyzja administracyjna Prezydenta z [...] grudnia 2017 r. skonkretyzowała prawa i obowiązki skarżącego stając się wiążącą go indywidualną normą prawną, na mocy której zobowiązany był do wykonania określonej czynności.
Sąd kasacyjny wskazuje, że o zakresie postępowania, w tym o zakresie ustaleń faktycznych jakie muszą być dokonane przez organ administracji decydują przepisy prawa materialnego. W tym przypadku, przepisem prawa materialnego był art. 140 ust.1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten wyznaczał zakres okoliczności, jakie muszą być ustalone przed wydaniem decyzji. Okoliczności te obejmowały w tym przypadku wyłącznie ustalenie, czy dany podmiot poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.
W konsekwencji, zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Przywołany przez skarżącego art. 141 § 4 p.p.s.a., może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39).
Wbrew stanowisku skarżącego, uzasadnienie sporządzone przez Sąd pierwszej instancji zawierało wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy, przedstawił zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze i stanowisko Kolegium oraz wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz uzasadnił ją.
Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i przyczyn dla których uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi. Z faktu niewystarczającego - w ocenie skarżącego - wyjaśnienia, jak i odniesienia się do wszystkich sprecyzowanych w skardze zarzutów nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku.
Odnosząc się do zarzutu zaakceptowania przez Sąd powielenia przez Kolegium uzasadnienia organu pierwszej instancji wyjaśnić należy, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdami, co uzasadniało cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami. Okoliczności tej nie kwestionuje zresztą sam skarżący. W tej sytuacji brak było podstaw do czynienia przez organy jakichkolwiek dodatkowych ustaleń czy też przedstawiania skarżącemu dodatkowych wyjaśnień. Sąd kasacyjny przypomina jednak w tym miejscu, że Kolegium wyjaśniło skarżącemu kiedy może dojść do przywrócenia cofniętych uprawnień. W konsekwencji, również zarzut objęty punktem 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd za podstawę orzekania winny być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 k.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zatem ostatni z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów również nie mógł być uznany za zasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.