Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3406/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w K. w Republice Litewskiej na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wydanie pojazdu, wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 64/15), oddalił skargę w części nieobjętej pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 86/13.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzjami z dnia [...] września 2012 r. nr [...] - działając na podstawie art 13k ust. 4 i art 131ust. 1 pkt 2) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej “u.d.p." oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. - nałożył karę pieniężną na K. S. oraz N.S. w łącznej wysokości po 6 000 zł, za poruszanie się pojazdem marki Renault o nr rej. [...], należącym do skarżącej spółki, bez uiszczenia stosownej opłaty. Następnie w dniu [...] września 2012 r. wskazany wyżej organ - na podstawie art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - wydał dyspozycję nr [...] o usunięciu przedmiotowego pojazdu na parking.

Pismami z dnia 31 grudnia 2012 r. organ wezwał K. S. oraz N. S. do uiszczenia wskazanej wyżej opłaty, o czym poinformował skarżącą.

W dniu 18 marca 2013 r. Spółka [...] z siedzibą w K. (Rep. Litewska) wezwała [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. (wniosek przekazano do Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako organu właściwego) do wydania pisemnego zezwolenia (zwolnienia) na wyjazd z parkingu strzeżonego opisanego na wstępie pojazdu, doręczenia powyższego dokumentu na adres pełnomocnika wnioskodawcy oraz uiszczenia na rzecz zarządcy parkingu opłaty, związanej z postojem pojazdu od dnia jego skierowania do dnia doręczenia dokumentu zezwalającego na opuszczenie parkingu przez pojazd.

W odpowiedzi z dnia 13 maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (pismo nr [...], podpisane przez Naczelnika Wydziału Kontroli z upoważnienia Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat) wskazał, że z uwagi na to, iż nie zostały uiszczone kary pieniężne, nałożone decyzjami z dnia [...] września 2012 r., brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie pojazdu oraz uiszczenie opłaty na rzecz zarządcy parkingu związanej z jego postojem. Natomiast w piśmie z dnia 22 maja 2013 r. (nr [...] podpisanym przez Dyrektora Biura Prawnego) wskazano, że brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej dokonania ww. czynności materialno–technicznej. Powyższe stanowisko organ podtrzymał w piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r.

W dniu 9 lipca 2013 r. Spółka [...] złożyła skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podnoszono, że stronami w postępowaniach, w których zostały nałożone w/w kary administracyjne byli K. S. i N. S., którzy jechali pojazdem skarżącej. Brak było zatem przesłanek by nieuiszczona kara została zaspokojona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z majątku skarżącej spółki, co skarżąca wskazała we wniosku. Gdyby więc organ nie uwzględnił żądania to – zdaniem skarżącej - zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, winno to skutkować wydaniem decyzji odmownej. Organ zaś ani nie zastosował się do ww. żądania, ani też nie wydał żadnej decyzji a w szczególności nie stanowiło jej pismo z dnia 13 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc jej oddalenie, m. in. podkreślał, że żaden przepis prawa materialnego nie przewidywał, aby czynność zwrotu (odmowy zwrotu) pojazdu z parkingu strzeżonego, skierowanego tam na podstawie art. 13 g ust. 9 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 października 2012 r., (obecnie art. 13k ust 7e ustawy), wymagała formy decyzji administracyjnej zatem takiej formy nie mogło mieć pismo Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat z [...] maja 2013 r. nr [...] oraz pismo Dyrektora Biura Prawnego z [...] maja 2013 r. nr [...].

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pierwotnie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014r. (sygn. akt VII SAB/Wa 86/13): zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 marca 2013 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), w pozostałej części skargę oddalił (pkt III), zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Rozpoznając jednak skargę kasacyjną, wniesioną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1254/14), uchylił powyższy wyrok w pkt I i IV i - w tym zakresie - przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach wyroku Sąd II instancji wyjaśnił, że czynność, w postaci zezwolenia na wyjazd określonego pojazdu z parkingu strzeżonego, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest ona bowiem podejmowana w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym, które kończy się wydaniem decyzji, nakładającej na podmiot zagraniczny karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub uiszczenia jej w niepełnej wysokości. Zezwolenie na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego bądź jego odmowa jest bowiem konsekwencją uiszczenia bądź nieuiszczenia przez podmiot zagraniczny, nałożonej w drodze decyzji, kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że Sąd Wojewódzki, oceniając czy organ pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącej z 18 marca 2013 r., koncentrując się na prawnej formie działania organu, nieprawidłowo przyjął, że po złożeniu wniosku nie zostały podjęte przez organ żadne czynności, zmierzające do załatwienia sprawy a aktywność organu ograniczyła się jedynie do sformułowania pism, kierowanych do pełnomocnika skarżącej. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki dokonał analizy treści pism organu kierowanych do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 18 marca 2013 r., a następnie ocenił, czy pisma te mogłyby zostać zakwalifikowane jako odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, wnioskowanej przez skarżącą, tzn. czy mogły zostać uznane za inną czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe miało bowiem podstawowe znaczenia dla oceny, czy organ ten pozostawał bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącej.

Po ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - w części nie objętej pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 86/13.

Zdaniem Sądu, należało w niniejszym przypadku przyjąć, że zwolnienie pojazdu z parkingu było czynnością materialno-techniczną. Stanowiło bowiem czynność z zakresu administracji publicznej i następowało po spełnieniu przesłanki wymienionej w art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 u.d.p. oraz dotyczyło uprawnień i obowiązków przedsiębiorcy zagranicznego. Była to zatem czynność, wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a warunkiem jej podjęcia było zaś uiszczenie przez podmiot zagraniczny, nałożonej w drodze decyzji kary pieniężnej. Z art. 13g ust. 11 u.d.p., który nakazuje organowi podjęcie czynności faktycznej w razie zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek (uiszczenie bądź nieuiszczenie nałożonej kary pieniężnej), nie można - jak wywodził Sąd - wyinterpretować bowiem formy decyzyjnej w przypadku odmowy zwrotu pojazdu z parkingu. W art. 104 k.p.a. mowa jest tylko o "załatwieniu sprawy", a więc przepis ten zakłada konieczność działania organu, które to działanie dopiero wywoła określony skutek.

Przepis ten nie dotyczy zatem sytuacji, gdy określony skutek następuje z mocy samego prawa. Tym samym, skoro zezwolenie na wyjazd pojazdu ma formę czynności materialno-technicznej, to również odmowa wydania takiego zezwolenia winna nastąpić pismem, zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), przedstawiającym stanowisko organu z podaniem przyczyn oraz pouczeniem o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Sąd uznał przy tym, że pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. skierowane do skarżącej, w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 18 marca 2013 r., mogło zostać zakwalifikowane jako odmowa dokonania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zostało ono bowiem wydane w indywidualnej sprawie – dotyczącej zezwolenia na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu m-ki Renault nr rej [...], stanowiącego własność spółki, zostało skierowane do oznaczonego podmiotu - Spółki [...] z siedzibą w K. oraz dotyczyło uprawnienia tego podmiotu wynikającego z treści art. 13g ust. 11 u.d.p.

W związku z powyższym Sąd przyjął, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie pozostawał w analizowanym przypadku w bezczynności.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] z siedzibą K., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
2. - art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 9-12 u.d.p. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) - poprzez przyjęcie, że zwolnienie pojazdu z parkingu następuje po spełnieniu przesłanki wymienionej w art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 11 przez przedsiębiorcę zagranicznego, czyli w niniejszej sprawie po zapłacie przez skarżącego kary pieniężnej nienałożonej na niego, podczas gdy przepisy art. 13g ust. 9-12 u.d.p. stosowało się odpowiednio, zgodnie z art. 13k ust. 7 u.d.p., co oznacza, że po pierwsze brak było podstaw do usunięcia pojazdu i skierowania go na parking strzeżony w sytuacji, gdy kara nie została nałożona na właściciela pojazdu, lecz na kierowcę, a po drugie brak było podstaw do niewydania pisemnego zezwolenia na odbiór pojazdu ze strzeżonego parkingu, albowiem skarżący będący właścicielem pojazdu nie miał podstaw prawnych do zapłaty kary pieniężnej nałożonej na inny podmiot niż skarżący, która to kara pieniężna obciąża tylko i wyłącznie kierowcę;
3. - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - polegające na uznaniu, iż organ dokonał czynności, o której mowa w w/w przepisie oraz zastosowaniu tegoż przepisu do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy;
4. II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania:
5. - art. 149 § 1, art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 268a i art. 14 § 1 k.p.a. - poprzez brak zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem bezczynności organu administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż pismo z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] podpisane przez osobę podającą, iż działa z upoważnienia Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat stanowi inną czynność - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - dokonaną przez organ (w jego imieniu), to jest Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz oddalenie skargi na tej podstawie pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia;
6. - art. 149 § 1 oraz art. 151 w związku z art.133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieopartego na całości dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, co przejawiło się między innymi w analizie treści pism adresowanych do strony i odniesieniu się Sądu w pisemnym uzasadnieniu w zawężeniu wyłącznie do jednego pisma z dwóch oraz oddalenie skargi na tej podstawie pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia,
7. - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nadanie uzasadnieniu orzeczenia treści, która nie pozwała na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia - analiza uzasadnienia prowadzi bowiem do konkluzji, iż brak jest możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie,
8. - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. - poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej oceny stanu faktycznego zgodnie z przepisami postępowania,
9. - art. 149 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 243 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. - poprzez brak rozpatrzenia w granicach sprawy kwestii, czy organ (który w trakcie postępowania kwestionował w odpowiedzi na skargę swoją właściwość) jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku strony, czy też organ pozostaje w zwłoce z przekazaniem wniosku właściwemu organowi i brak zobowiązania organu do dokonania czynności, o której mowa w art. 243 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi na tej podstawie pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia,
10. - art. 149 § 1 w zw. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. oraz art. 14 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia wobec naruszenia w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem strony z dnia 18 marca 2013 r. dyspozycji przepisu art. 268a oraz art. 14 § 1 k.p.a., co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, iż osoba na piśmie podpisana działała w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego a samo pismo spełniało przesłanki, o których mowa w art. 14 k.p.a.,
11. - art. 153 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 lutego 2015 r., który wyraził pogląd, iż badaniu winno podlegać działanie (lub bezczynność) organu do którego skierowano wniosek - a więc Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia stał się dokument, którego autorstwa organowi nie sposób przypisać, jak również ograniczenia badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do jednego pisma znajdującego się w aktach sprawy. Ponadto badaniu winno podlegać działanie (lub bezczynność) organu, do którego skierowano wniosek - a więc Głównego Inspektora Transportu Drogowego – podczas, gdy podstawą rozstrzygnięcia stał się dokument, którego autorstwa organowi nie sposób przypisać,
12. - art.190 p.p.s.a - poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 lutego 2015 r., który wyraził pogląd, iż badaniu winno podlegać działanie (lub bezczynność) organu do którego skierowano wniosek - a więc Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia stał się dokument którego autorstwa organowi nie sposób przypisać,
13. - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - zwana dalej "p.u.s.a". w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w szczególności niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pełnej oceny zgodności z prawem bezczynności organu administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż pismo z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], podpisane przez osobę podającą, iż działa z upoważnienia Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat, stanowi inną czynność - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - dokonaną przez organ (w jego imieniu), to jest Głównego Inspektora Transportu Drogowego,
14. - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - polegające na uznaniu, iż organ dokonał czynności, o której mowa w ww. przepisie oraz zastosowaniu tegoż przepisu do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Opierały się one na obrazie prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów proceduralnych. Wyjaśnić jednak już na wstępie należy, że zarzut materialnoprawny, w postaci błędnej wykładni art. 13k ust. 7 w zw. z art. 13g ust. 9-12 u.d.p. był całkowicie chybiony, gdyż Sąd Wojewódzki nie rozpoznawał sprawy pod względem merytorycznym a jedynie kontrolował, czy Główny Inspektor Transportu Drogowego pozostawał w bezczynności, rozpatrując wniosek skarżącej [...] z siedzibą w K. (w Republice Litewskiej). Rolą Sądu Wojewódzkiego było zatem w tym wypadku tylko dokonanie oceny, czy sposób prowadzenia postępowania administracyjnego był zgodny z wyznaczonymi przez ustawodawcę standardami, w tym w szczególności, czy postępowanie to zostało zakończone. Bezczynność organu następuje bowiem w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ w zasadzie nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, to jest wydania decyzji lub postanowienia albo podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zatem jedynie przytoczył treść w/w przepisów, ale ani nie dokonywał ich wykładni, ani też nie przesądzał o zasadności wniosku skarżącej o wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego pisemnego zezwolenia (zwolnienia) na wyjazd z parkingu strzeżonego pojazdu należącego do skarżącej.

Nieuzasadniony był także zarzut naruszenia przepisu ustrojowego, jakim był art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki), kontrola działalności administracji, dokonywana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O tym zaś, że zezwolenie lub odmowa zezwolenia na wyjazd określonego pojazdu z parkingu strzeżonego jest czynnością materialno-techniczną przesądził już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1254/14), który – na zasadzie art. 190 p.p.s.a. – był wiążący dla Sądu Wojewódzkiego a na zasadzie art. 170 p.p.s.a. – jest wiążący również dla składu orzekającego.

Przechodząc do oceny zarzutów procesowych stwierdzić trzeba, że również okazały się one nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na podstawie określonej w art. 149 p.p.s.a., jak domagala się tego skarżąca, uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Brak jest także podstaw, aby uznać, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada warunkom, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogi te spełnia uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego. Treść jego jest czytelna i w pełni zrozumiała. Nie można więc twierdzić, że ma ono taką treść, która nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej ponieważ brak jest (cyt.): "możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia".

Dodatkowo podkreślić w tym miejscu wypada, że – jak wyżej to zostało zaznaczone - Sąd I instancji orzekał w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. I OSK 1254/14), a w którego uzasadnieniu Sąd II instancji dokonał określonej i wiążącej obecnie wykładni prawa oraz wskazał na kluczowe dla rozpoznania przedmiotowej skargi zagadnienia. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było więc ustalenie, czy Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 18 marca 2013 r., pozostawał w bezczynności czy też wniosek ten rozpoznał, a czego mogła dowodzić treść pism kierowanych przez organ do strony. Wystarczyło zatem, aby z treści chociaż jednego z w/w pism można było wyprowadzić wniosek, że organ poinformował stronę, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia na wyjazd pojazdu z parkingu strzeżonego. W takiej sytuacji skoro Sąd Wojewódzki uznał, że warunki te spełniało pismo organu z dnia 13 maja 2013 r., to zbędne było analizowanie przez ten Sąd wszystkich, zgromadzonych w sprawie dokumentów.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko zatem – jak stwierdzono wyżej - spełniało wszystkie wymagania zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale też realizując wytyczne zawarte w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, było zgodne z art. 190 p.p.s.a.

Trzeba również zwrócić uwagę, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2015 r. jedynie części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 86/13). Tym ostatnim wyrokiem zaś Sąd prawomocnie orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz w części skargę oddalił (w części, w której nie dotyczyła ona zobowiązania Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozpoznania wniosku). Powyższe więc oznaczało, że w sprawie została prawomocnie przesądzona kwestia, że to Główny Inspektor Transportu Drogowego był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej (Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności tej nie zakwestionował) a zatem - z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. - Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, był związany tą oceną prawną.

Odnosząc się do pozostałych, podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które w istocie rzeczy sprowadzały się do podważenia dokonanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń, dotyczących charakteru pisma z dnia [...] maja 2013 r., a w konsekwencji stwierdzenia, że organ nie pozostał w tej sprawie w bezczynności, należało również uznać, że nie były one zasadne.

Pismo z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) rzeczywiście bowiem dowodziło o dokonaniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego czynności, polegającej na odmowie wydania, należącej do skarżącej Spółki, pojazdu. W piśmie tym wyraźnie wskazano, że wobec braku uiszczenia przez skarżącą kar pieniężnych, nałożonych decyzjami z dnia [...] września 2012 r., brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wydanie jej pojazdu. Pismo to stanowiło zatem przejaw władczego stanowiska organu, odnoszącego się do wniosku skarżącej Spółki z dnia 18 marca 2013 r. o zezwolenie na wydanie ww. pojazdu, zatrzymanego w związku z orzeczonymi karami. Spełniało ono jednocześnie wymagania, określone w art. 14 § 1 k.p.a. (zasada pisemności postępowania administracyjnego).

Wprawdzie w piśmie tym nie zostało zawarte pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale okoliczność ta nie może dowodzić, iż pismo to nie mogło być w tym przypadku dowodem, że organ dokonał czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych jest bowiem elementem aktu lub czynności, który jednak nie wpływa na ich ważność. Brak takiego pouczenia, jak również jego wadliwość, polegająca na nieprawidłowym pouczeniu strony o przysługujących jej możliwościach kwestionowania rozstrzygnięcia, samo z siebie nie powoduje zatem nieważności takiego aktu czy czynności. Tego rodzaju brak nie może tylko szkodzić stronie, a zatem stanowi przesłankę dla ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, nie budzi również wątpliwości, iż powołane wyżej pismo jest pismem Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Chociaż zostało ono podpisane przez, działającego z upoważnienia Dyrektora Biura Elektronicznego Poboru Opłat, Naczelnika Wydziału Kontroli (a nie przez piastuna organu) i wskazano w nim, iż pochodzi od Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, Biura Elektronicznego Poboru Opłat, to okoliczności te nie wpływają na jego ocenę, dokonaną przez Sąd Wojewódzki.

Każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają zaś - jako regułę - dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), która w art. 52 ust. 1 stanowi, że Główny Inspektor Transportu Drogowego kieruje Inspekcją przy pomocy podległego mu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz delegatur terenowych Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, zwanych dalej "delegaturami". Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 tejże ustawy, Prezes Rady Ministrów, w drodze zarządzenia, nadaje statut Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, w którym określa organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami.

Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie ww. przepisu, zarządzeniem z dnia 26 października 2012 r. nr 92 (M.P. poz. 820) sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, nadał temu Inspektoratowi statut. Z przepisu zaś § 4 ust. 1 pkt 2 tego statutu wynika, że Biuro Elektronicznego Poboru Opłat wchodzi w skład Głównego Inspektoratu.

Natomiast, stosownie do przepisów Regulaminu Organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 43/2013 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego kieruje działalnością Inspektoratu m. in. przy pomocy dyrektorów komórek organizacyjnych (§2 ust.

1) a Dyrektor Biura Elektronicznego Poboru Opłat jest upoważniony do prowadzenia - w imieniu Głównego Inspektora - postępowań w sprawach związanych z elektronicznym poborem opłat, w których Główny Inspektor jest właściwy jako organ I instancji, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i innych pism procesowych (§ 3 ust. 2). Dyrektor ten dysponował zatem prawem do podpisywania pism związanych z działalnością Inspektoratu w zakresie zgodnym z jego właściwością rzeczową (§ 5 ust 3). Mógł on więc również udzielić pisemnego upoważnienia do podpisywania pism wychodzących w zakresie swojej właściwości rzeczowej naczelnikowi wydziału (§ 5 ust. 5).

Trzeba również podkreślić, że - zgodnie z § 17 ww. Regulaminu - Biuro Elektronicznego Poboru Opłat wykonuje w imieniu Głównego Inspektora zadania wynikające z ustawy o drogach publicznych w zakresie kontroli oraz sankcjonowania niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych. Ponadto, Biuro analizuje dane, pochodzące z systemu elektronicznego poboru opłat w zakresie niezbędnym dla realizacji zadań ustawowych oraz wykrywania i ujawniania naruszeń prawa, a także niekorzystnych dla Skarbu Państwa zjawisk i zachowań użytkowników dróg krajowych. W zakresie działalności wskazanej Komórki mieściła się zatem sprawa, będąca przedmiotem, toczącego się przez Głównym Inspektorem Transportu Drogowego postępowania, w toku którego stwierdzenia bezczynności organu domagała się skarżąca. Oznaczało to więc, że w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor Biura Elektronicznego Poboru Opłat, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, mógł "upoważnić" Naczelnika Wydziału Kontroli do podpisania, skierowanego do skarżącej Spółki pisma z dnia 13 maja 2013 r.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki, realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjął, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 c) i § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), ze względu na charakter sprawy oraz wymagany nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika organu, niezbędny do jej wyjaśnienia.