Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 414/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], odmówił przyznania L.B. zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego tj. orkanu [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. L.B. zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie szacowania powstałej szkody na działce nr [...] położonej pod adresem [...], w wyniku nawałnic jakie miały miejsce między [...] a [...] października 2017 r.
Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz oględzin, organ wskazał na treść art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2016.930 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", i zaznaczył, że z analizy zebranych dokumentów oraz wywiadu środowiskowego wynika, że rodzina L.B. pomimo poniesionych szkód ma możliwość zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych we własnym zakresie. Zdarzenie które miało miejsce w dniach [...] i [...] października 2017 r. nie wpłynęło na pogorszenie warunków bytowych rodziny, ponieważ zamieszkują oni u [...] w [...], a zniszczone budynki znajdujące się w [...] służą do wykonywania działalności gospodarczej, która stanowi tylko dodatkowe źródło utrzymania rodziny i wynosi 655,50 zł miesięcznie. Głównym źródłem utrzymania rodziny są dochody, które wnioskodawca wraz z żoną uzyskują z umowy o pracę. Dochód ten łącznie stanowi kwotę 5678,57 zł miesięcznie. Organ uznał więc, iż uszkodzone budynki gospodarcze wykorzystywane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie są związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb rodziny.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określonych w zasadach udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak: DOLIZK.-iV775-10/2017, zmienionych pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak: DOLIZK-IV 775-20/2017, dalej jako "zasady MSWiA", pomoc państwa na usuwanie skutków zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych udzielana jest w formie zasiłku celowego przyznawanego na podstawie m.in. art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. i może być przyznawana niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy.
Kolegium zgodziło się z twierdzeniem organu I instancji, że zdarzenie z [...]-[...] października 2017 r. nie wpłynęło na pogorszenie warunków bytowych rodziny, ponieważ zniszczone budynki znajdujące się w [...] służą do wykonywania działalności gospodarczej, która stanowi tylko dodatkowe źródło utrzymania rodziny i nie są związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb rodziny.
Powyższą decyzję, L.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, dalej również jako "WSA", zarzucając naruszenie: (1) art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 3 u.p.s.; (2) art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s.; (3) art. 100 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy, (4) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a."; (5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; (6) art. 10 k.p.a.; (7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że na pkt 1.1.- 1.3 ww. zasad MSWiA oraz art. 40 u.p.s., zaznaczając, że rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy czym rolą sądu jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Ponadto w przypadku decyzji wydanych w tym trybie zbadania wymaga, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W oparciu o powyższe WSA doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły wszechstronną i kompletną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 40 u.p.s. oraz wyczerpująco uzasadniły odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego.
Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organów. Skoro bowiem w zniszczonych nawałnicą budynkach gospodarczych skarżący nie prowadził działalności, która zaspokajałaby podstawowe potrzeby bytowe rodziny, to trudno uznać, że nieruchomości te stanowiły budynki, o których mowa w pkt 1.3 zasad MSWiA. W jego ocenie fakt, iż strona gromadziła w nich materiały niezbędne do trwającego etapowo remontu ww. budynków nie oznacza, że należało je potraktować jako budynki służące do wytwarzania głównego dochodu utrzymującego 3-osobową rodzinę. Dochód ten bowiem nie stanowi dochodu niezbędnego, bez którego rodzina nie mogłaby zaspokoić swoich podstawowych potrzeb.
W tym miejscu WSA podkreślił, że celem wsparcia, o którym mowa w cytowanych wyżej przepisach u.p.s. jest wsparcie ze strony państwa w zaspokojeniu niezbędnych, koniecznych potrzeb bytowych rodziny, których realizacja została zagrożona w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej. Tymczasem rodzina L.B. pomimo poniesionych szkód ma możliwość zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych we własnym zakresie z dochodu z umowy o pracę obojga małżonków.
Sąd podkreślił też, że zasiłek celowy, jako świadczenie przyznawane ze środków pomocy społecznej, nie może być traktowany jako rekompensata, odszkodowanie, czy zadośćuczynienie ze strony państwa za szkody powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Funkcją tego zasiłku jest bowiem wsparcie obywateli w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie.
Zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, WSA uznał za nieuzasadnione. Organ orzekający w niniejszej sprawie wnikliwie ocenił materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.
W kwestii nie zagwarantowania skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji udostępnił skarżącemu pełną dokumentację akt sprawy, a skarżący mógł przedstawić swoje stanowisko w sprawie, co uczynił w oświadczeniu z dnia [...] i [...] października 2017 r. oraz w odwołaniu. Sąd dostrzegł natomiast, iż w aktach sprawy brak jest informacji o poinformowaniu skarżącego przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym naruszył ten przepis, niemniej jednak, w ocenie WSA, naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie mu konkretnych czynności procesowych, ani istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.
Z wyrokiem Sądu nie zgodził się L.B. i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 40 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżący poniósł stratę w wyniku klęski żywiołowej, która spowodowała u niego trudną sytuację życiową wymagającą wsparcia ze strony państwa, co miało wpływ na wydane orzeczenie, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi i przez to utrzymania w mocy rozstrzygnięć organów administracyjnych;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §. 1 p.p.s.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję, nie powiadomiwszy strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czym uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie dodatkowych dowodów lub zgłoszenie wniosków dowodowych potwierdzających, że zniszczone budynki były związane z zaspokajaniem niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego - w szczególności generowania dochodu, z którego rodzina pokrywała zaciągnięte kredyty;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w całości w sytuacji, w której organ administracji publicznej naruszył art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sytuacji w której organ administracji publicznej nie podjął działań zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a to nie wyjaśnił czy obciążenia finansowe rodziny skarżącego są takich rozmiarów, że utrata dochodów czerpanych z działalności gospodarczej, do której niezbędne były budynki gospodarcze, które uległy uszkodzeniu, spowodowały niemożność zaspokajania niezbędnych potrzeb rodziny, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej oraz poprzedzającego go postępowania przed WSA w Szczecinie, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej L.B. przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Powołany w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.
W zaistniałej zatem sytuacji - przy uwzględnieniu że ww. świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego - rolą organów było przede wszystkim zbadanie, czy skarżący spełniał wymienione w tym przepisie przesłanki. Prawidłowe dokonanie powyższej oceny było więc uzależnione od należytego zgromadzenia materiału dowodowego, w oparciu o który winno nastąpić ustalenie stanu faktycznego. Zaznaczyć jednak wypada, że sam fakt zgłoszenia przez skarżącego powstania szkód w wyniku klęski żywiołowej, nie wystarczał jeszcze do przyjęcia, iż objęty wnioskiem zasiłek mógł być stronie istotnie przyznany. Udzielnie tego rodzaju świadczenia było bowiem uzależnione chociażby od uznania, czy taka pomoc będzie realizować, określone w ustawie o pomocy społecznej cele albo, czy jej przyznanie będzie mieścić się w możliwościach finansowych organu udzielającego takiej pomocy. Podkreślić w tym miejscu też trzeba, że wydawana w tym przypadku decyzja opierała się na tzw. uznaniu administracyjnym, co skutkowało tym, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji sprowadzała się do oceny, czy wydając kwestionowaną decyzję nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego a w związku z tym, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Organy ustaliły, iż skarżący ubiegał się ona o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, tj. szkód spowodowanych przez orkan [...], polegających na uszkodzeniu dachu w dwóch budynkach gospodarczych. Okoliczności powstania szkód w majątku Skarżącego były bezsporne i ich ustalenie nie budziło żadnych wątpliwości. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, była przede wszystkim zaś okoliczność związana z faktem, że w ocenie organów dochód rodziny i sytuacja materialna rodziny skarżącego pozwalały na przezwyciężenie trudności materialnych we własnym zakresie - wnioskowana pomoc nie była potrzebna, z uwagi na możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności bytowych. W toku postępowania organy ustaliły dochód rodziny, jej sytuację materialną, a także wzięły pod uwagę okoliczność spłaty przez rodzinę skarżącego zaciągniętych kredytów.
W ocenie składu orzekającego powyższe dowodziło, że wszystkie, istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone a przytoczone wyżej motywy odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego były wystarczające do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie miała charakteru dowolnego. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji motywy te były w pełni czytelne, nie można zatem było twierdzić, że Sąd Wojewódzki winien w tym przypadku wydać wyrok oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.
W konsekwencji nieusprawiedliwionym był także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie zdeterminowany jest jej przedmiotem. Zatem to charakter sprawy i regulacja z nią związana przesądzają o tym co jest istotne z punktu widzenia danego postępowania. Wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zostały wyjaśnione, bowiem ustalono sytuację materialną rodziny a także okoliczność zaistnienia szkód w majątku skarżącego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §. 1 p.p.s.a. w zw. art. 10 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał aby uchybienie art.10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.