Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. oddalił skargę G. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] stycznia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., należącej do G. K., polegającego na wydzieleniu z działki nr [...] o powierzchni 3.7342 ha dziewięciu działek budowlanych oraz jednej działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0894 ha pod budowę drogi dojazdowej. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), w wyniku czego działka wydzielona pod drogę dojazdową, po uprawomocnieniu się decyzji, stałaby się własnością Gminy K. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy K. Wojewoda C. decyzją z [...] marca 1997 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że przepis ten może być zastosowany wyłącznie w przypadku, gdy wydzielona przy podziale nieruchomości nowa droga, do obsługi wydzielonych tym samym podziałem działek budowlanych, przewidziana była w planie zagospodarowania przestrzennego na realizację infrastruktury drogowej. W tym przypadku plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał budowy nowej drogi, dlatego - zdaniem organu - brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu.
W dniu [...] marca 2013 r. G. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] lipca 2013r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznając, że nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że skutki wynikające z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powstają z mocy prawa i organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie ma na to wpływu, dlatego też zdaniem Kolegium ta część decyzji została zasadnie wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż rozstrzygnięcie przez organ zatwierdzający podział nieruchomości o przejściu działki z mocy prawa na rzecz Gminy K. było nieuprawnione.
Jednocześnie organ podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewodę C., że Gmina K. nie mogła z mocy prawa nabyć działki, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu lokalizacji drogi, a odmienne rozumienie wspomnianego przepisu przeczyłoby zasadom logiki, gdyż niemożliwy byłby do zrealizowania cel przejęcia gruntu.
Wnioskiem z [...] października 2013 r. G. K. zwróciła się do Starosty C. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], która w ocenie wnioskodawczyni przeszła z mocy prawa na własność Gminy K. Ponadto podkreśliła, że od dnia podziału nieruchomość ta ma charakter ogólnodostępny i jest przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.
Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Starosta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że niespełniona została jedna z przesłanek przejęcia działki przez gminę z mocy prawa. Zdaniem organu w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) pojawiło się uregulowanie wskazujące na obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Tylko na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę, gmina mogła realizować inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa i utrzymanie dróg gminnych. Organ podkreślił, że nieruchomość skarżącej w dniu wydania decyzji o podziale oznaczona była w planie jako 29aMN, czyli teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz teren małych domów mieszkalnych. W związku z powyższym, zdaniem organu plan miejscowy nie przewidywał w obszarze działki nr [...] lokalizacji drogi.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G.K.
Wojewoda Śląski decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano już wielokrotnie, że aby działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, musiały zostać spełnione trzy przesłanki – podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, działki wydzielono na nowe ulice, a ich przebieg był wyraźnie określony w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu w orzeczeniach sądów, w których zaprezentowano pogląd o braku konieczności przeznaczenia wydzielanej działki w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę oraz zwrócono uwagę na konieczność rozróżnienia pojęć "ulica", którym posłużyła się ustawa z 1985 r. i "droga publiczna", sądy administracyjne położyły jednocześnie nacisk na kwestię ogólnej dostępności wydzielanej ulicy.
Ulica ta winna służyć obsłudze nowopowstałych działek, a zarazem mieć charakter ogólnodostępny i stanowić element układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Zdaniem organu działka nr 2666/7 nie posiada połączenia z żadną drogą publiczną. Stanowi ona tzw. ślepą ulicę, którą od drogi publicznej oddzielają inne działki. Organ odnosząc się do kwestii nadania przedmiotowej działce nazwy – ul. [...], wyjaśnił, że fakt ten w żadnym razie nie przesądza o jej publicznym charakterze.
G. K. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd podkreślił, że art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ust. 5 tego artykułu przewidywał, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, odpowiednikiem powyższego przepisu jest art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z powyższymi regulacjami, zdaniem Sądu, można stwierdzić, że kwestią warunkującą prawo właściciela nieruchomości do uzyskania odszkodowania jest uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wyłącznie na rzecz gminy). W ocenie Sądu, na podstawie decyzji o podziale, przedmiotowa działka skarżącej nie przeszła na własność Skarbu Państwa (gminy). Sąd podzielił spostrzeżenie organów, że aby działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność gminy, musiały zostać spełnione następujące przesłanki: podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, działki wydzielono pod nowe ulice, a przebieg tych ulic był wyraźnie określony w planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wymóg wskazania działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wynikał wprost z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale z faktu, że przejęcie działki, która nie może być zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia byłoby zabiegiem bezcelowym.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w chwili wydania decyzji podziałowej, przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., ustanawiał obowiązek ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W związku z powyższym, jedynie na działkach znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę, gmina mogła realizować inwestycję celu publicznego, jakim jest budowa i utrzymanie dróg gminnych. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o jej podziale, oznaczone było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 29aMN jako teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy oraz teren małych domów mieszkalnych, plan miejscowy nie przewidywał zatem w tym obszarze lokalizacji drogi i tym samym niemożliwa byłaby realizacja dyspozycji normy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Śląskiego, odnoszące się do kwestii ogólnej dostępności działki wydzielonej pod ulicę. Powinna ona bowiem służyć obsłudze nowopowstałych działek, dodatkowo mieć charakter ogólnodostępny i stanowić element układu komunikacyjnego na terenie objętym planem oraz stanowić część istniejącej sieci dróg. Działka skarżącej takiego przymiotu nie posiada, ponieważ od drogi publicznej jest oddzielona działkami stanowiącymi własność osób prywatnych.
Sąd wyjaśnił dodatkowo, że podniesiona przez skarżącą kwestia uregulowania prawa własności przedmiotowej działki, która aktualnie jest częściowo przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę i ewentualne odszkodowanie z tego tytułu nie jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. W tym zakresie stronie przysługują odpowiednie środki przewidziane prawem w odrębnym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzednio obowiązującym brzmieniu, oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnie obowiązującym stanie prawnym poprzez przyjęcie, że:
- - przepisy te stwierdzają, że kwestią warunkującą prawo właściciela nieruchomości do uzyskania odszkodowania jest uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, a na podstawie decyzji o podziale, przedmiotowa działka skarżącej nie przeszła na własność Skarbu Państwa (gminy),
- - nie zostały spełnione przesłanki, by działka wydzielona pod drogę przeszła z mocy prawa na własność Gminy, a mianowicie, by: podziału dokonano na wniosek właściciela gruntu, działki wydzielono pod nowe ulice, a przebieg tych ulic był wyraźnie określony w planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak wywiedziono, zdaniem skarżącej, naruszono zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Skarżąca stwierdza, że wydany wyrok wraz z decyzją Wojewody oraz organów administracji samorządowej nie korespondują z okolicznościami rozpoznawanej sprawy. Zarzuca, że organ nie uzasadnił przyjętego stanowiska, że ulica dojazdowa nie może być drogą publiczną.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie decyzji. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy była możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania tytułem przejścia na własność Gminy części nieruchomości, która będąc objęta podziałem, została wydzielona pod budowę drogi. Kwestię tę, w dacie wydania decyzji podziałowej, regulował art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te warunkowały możliwość ustalenia odszkodowania od przejścia gruntu na własność gminy, będącej wynikiem ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Podział nieruchomości następował zaś w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. W tej sytuacji należało wyjaśnić, czy w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione wszelkie przewidziane powyższymi przepisami warunki.
Kwestionując zaakceptowaną przez Sąd I instancji wykładnię powyższych przepisów skarga kasacyjna wskazuje, iż dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale aktualne zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wydzielona droga była bowiem w rzeczywistości drogą publiczną, dostępną dla wszystkich pieszych oraz pojazdów, przy bezpośrednim połączeniu z drogą wojewódzką.
Argumentacja powyższa nie zdołała podważyć zasadności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Należy podzielić wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę, iż w stanie faktycznym sprawy nie został spełniony warunek przejścia działki wydzielonej pod drogę na własność gminy. Nieruchomość ta bowiem w obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy oraz domy mieszkalne, podział zaś nieruchomości mógł nastąpić pod warunkiem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższego stwierdzenia nie modyfikuje warunek, iż dla dokonania podziału nieruchomości niezbędny był dostęp do drogi publicznej, który był zapewniony właśnie poprzez dojazd przez wydzieloną drogę służącą mieszkańcom do komunikacji z ulicą [...].
Podobnie ocenić należy argumentację skargi kasacyjnej co do infrastruktury prowadzonej wydzieloną drogą do dalej zlokalizowanych budynków mieszkalnych. Okoliczność ta pozostaje bowiem bez znaczenia dla prawidłowości dokonanej kwalifikacji charakteru wydzielonej pod drogę części nieruchomości. Skoro zatem podział nieruchomości pozostawać musiał w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to wyznaczenie drogi dojazdowej w miejscu nieprzewidzianym w uchwale pod taką inwestycję, nie mogło rodzić następstw w postaci przejścia tej części nieruchomości na własność gminy i skutkować koniecznością wypłaty odszkodowania.
Prawidłowości zaskarżonego wyroku nie mogły podważyć przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. część wydzielonej pod drogę działki została przeznaczona pod drogi i ulice. Okoliczność ta – jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji - może posłużyć jedynie na przyszłość umożliwiając wszczęcie odrębnego postępowania. Nie mogła natomiast służyć wykazaniu charakteru tej nieruchomości w dacie wydawania decyzji podziałowej. Z tych przyczyn nie sposób również wyprowadzić wadliwości zaskarżonego wyroku z błędnej wykładni aktualnie obowiązującego przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania tytułem nabycia przez jednostki samorządu lub Skarb Państwa własności działek przeznaczonych pod drogę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za uzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.