Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 301/15, w pkt 1. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego wnioskiem C. i B. M. z dnia 24 sierpnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę Warszawa Białołęka prawa własności nieruchomości; w pkt 2. stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych; w pkt 4. zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz C. M. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 5 maja 2015 r. C. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia za nieruchomość położoną przy ul. [...] i ul. [...] j stanowiącą działki ewidencyjne nr 65/8 z obrębu [...] i nr 77/15 z obrębu [...]. Prezydentowi m.st. Warszawy zarzucił naruszenie art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. polegające na braku działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia. Wniósł o wyznaczenie Prezydentowi m.st. Warszawy niezwłocznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania i wynagrodzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto gdyby Prezydent nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a.
Powyższa skarga została zakwalifikowana przez Przewodniczącą Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako dwie sprawy – na bezczynność organu (sygn. akt IV SA/Wa 302/15) oraz przewlekłość (sygn. akt IV SA/Wa 301/15) i założono dwie odrębne sprawy sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznawał skargę na przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że C. M. i B. M. wystąpili 24 sierpnia 2005 r. do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt o powierzchni 495 m2 zajęty pod drogę publiczną, położony w Warszawie przy ul. [...] i [...]. Organ wszczął postępowanie, po czym zwracał się do innych organów administracji publicznej oraz wnioskodawców o dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 25 marca 2008 r. zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej przejście prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie zostało podjęte na mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 czerwca 2010 r. bowiem zostały przedłożone decyzje Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa Białołęka prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. 77/15 oraz 65/8 (dwie odrębne decyzje Wojewody Mazowieckiego nr [...] oraz [...]). Przez kolejne cztery lata Prezydent m. st. Warszawy wielokrotnie informował wnioskodawców o niedochowaniu terminu ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Ostatnim pismem wskazano, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015r. C. M. i B. M. wnieśli zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Stwierdził, że przygotowany został projekt decyzji administracyjnej i zostały podjęte czynności w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości wydzielone lub zajęte pod drogi publiczne.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania, orzekając że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzając organowi grzywnę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle.
Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek w sprawie organ podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał w sprawie celowo, sprawnie i z zamiarem sprawnego zakończenia postępowania. W szczególności czynności dokonywane po zgromadzeniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu rozprawy, polegające na wysyłaniu informacji o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy miały na celu niezasadne przedłużanie postępowania. Wysyłając zawiadomienia w dniu 28 września 2012 r., 3 lipca 2013 r., oraz 12 maja 2014 r. organ ani nie stwierdzał konieczności podjęcia jakichkolwiek dodatkowych czynności procesowych, ani ich faktycznie nie podejmował. Bierność organu doprowadziła do tego, że sporządzony w sprawie operat utracił aktualność, co wymagało ponowienia tego dowodu. Organ nie tylko nie wywiązywał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i nie w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie powiadamiał o tym fakcie strony, ale także informując o przedłużeniu terminu wskazywał daty wskazujące na z góry powzięty zamiar działania z przekroczeniem terminów ustawowych. Taką praktykę Sąd I instancji ocenił jako niedopuszczalną Organ wyznaczając na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że przewlekłość Prezydenta w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa.
Sąd I instancji wyjaśnił, że aktualnego w dacie orzekania brzmienia art. 149 p.p.s.a. – wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 685), która weszła w życie od dnia 15 sierpnia 2015 r. – nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie przewlekłości postępowania mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, bowiem skarga została wniesiona w dniu 5 maja 2015 r. Art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Uzasadniając orzeczenie w przedmiocie grzywny Sąd I instancji podał, że w tym zakresie uprawniony jest do działania z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, a stan przewlekłości i jej rażący charakter uzasadniają nałożenie grzywny.
W skardze kasacyjnej Prezydent m. st. Warszawy zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 3, § 1a) i § 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz niezasadne wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 1.000 zł, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności bez zbędnej zwłoki, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji brak było podstaw uwzględnienia skargi na przewlekłość.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w każdym stadium postępowania strony były informowane o czynnościach podejmowanych w sprawie, jak również o przewidywanym terminie jej załatwienia. Zdaniem organu, działał on w sposób wnikliwy i wszechstronny, zaś podejmowane przez niego działania miały na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Nie były więc działaniami pozornymi, polegającymi na zbieraniu zbędnego materiału dowodowego. Podkreślono, że postępowanie odszkodowawcze zostało zakończone decyzją z 7 grudnia 2015 r. ustalającą odszkodowanie. Organ przed rozstrzygnięciem sprawy uzyskał decyzję Wojewody stwierdzającą nabycie przez gminę własności nieruchomości zajętej pod drogę, wyjaśnienia z delegatury Biura Geodezji i Katastru, Archiwum Państwowego, Archiwum Urzędu, Zarządu Dróg Miejskich, delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, operat szacunkowy i ujawnienie prawa w księdze wieczystej. Czynności miały na celu zebranie pełnego materiału, nie były pozorne, nie zbierano materiałów zbędnych. Podkreślono, że pewne opóźnienia w dotrzymaniu terminów określonych w art. 35 K.p.a. nie wynikały ze złej woli organu, lecz z przyczyn natury organizacyjno – finansowych. Brak jest bowiem pełnego pokrycia w budżecie środków finansowych na odszkodowania.
Do skargi kasacyjnej dołączono kopię postanowienia Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] i ul. [...], uznające zażalenie stron za nieuzasadnione z tego powodu, że w sprawie została wydana decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Zarzutami skargi kasacyjnej objęte zostały przepisy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, ze względu na normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658 ze zm.), na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest przy tym prawidłowe, albowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r., zastosowanie znajdował zatem przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., nie zawierający punktu 3 § 1, jak też § 1a. Z tego powodu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 15 sierpnia 2015 r., albowiem ani nie były one przez Sąd I instancji stosowane, ani też Sąd I instancji nie był zobowiązany je stosować ze względu na wszczęcie postępowania sądowego przed 15 sierpnia 2015 r. Natomiast zarzutami skargi kasacyjnej nie został objęty przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w sprawie, który był podstawą uwzględnienia skargi.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu stosowanym w sprawie. Przepis ten, w razie uwzględnienia skargi na przewlekłość, zobowiązywał sąd do jednoczesnego stwierdzenia, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Norma ta odpowiada brzmieniu aktualnie obowiązującego art. 149 § 1a p.p.s.a., objętego zarzutem skargi. Mając na względzie materialną tożsamość regulacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne rozpoznanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji normy regulującej orzekanie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo odmiennej budowy i numeracji jednostek redakcyjnych przepisu art. 149 p.p.s.a. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony.
Ocena charakteru naruszenia prawa przez organ, dokonana przez Sąd I instancji nie jest arbitralna, uwzględnia stan faktyczny sprawy i kodeksowe standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd I instancji nie zanegował zasadności podejmowanych przez organ czynności, natomiast wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w aktach sprawy, była ona w dostateczny sposób wyjaśniona już co najmniej po dniu 10 lipca 2012 r., kiedy przeprowadzono rozprawę administracyjną. Po tej dacie nie dokonywano żadnych czynności, również w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby miały one miejsce. Konieczność sporządzenia nowego operatu była konsekwencją upływu ustawowego okresu jego aktualności, co wyłącznie obciąża organ. Wysyłanie kolejnych powiadomień o zmianie terminu załatwienia sprawy w żaden sposób nie usprawiedliwia trwającego zaniechania. Sąd I instancji prawidłowo prześledził czynności podejmowane przez organ, ustalił daty dokonania poszczególnych czynności i okresy jakie upłynęły między kolejnymi czynnościami organu. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że czynności podejmowane przez Prezydenta m. st. Warszawy nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 K.p.a. Organ działał w sposób przewlekły, podejmując czynności w warunkach pozorności, w sposób nieefektywny w świetle całokształtu sprawy. Działania organu były podejmowane z przekroczeniem terminów rozpatrzenia sprawy, a biorąc pod uwagę okresy niepodejmowania żadnej czynności należało uznać, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, iż przewlekłość ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa.
Jedynym usprawiedliwionym okresem braku czynności organu jest czas zawieszenia postępowania. Natomiast zwłoka powstała po 10 lipca 2012 r. nie znajduje usprawiedliwienia, na pewno nie mogą nim być względy organizacyjne czy ograniczenia finansowe leżące po stronie organu. Na usprawiedliwienie przewlekłości organu nie wpływa więc zarówno okoliczność niewystarczających środków w budżecie miasta, jak i skala roszczeń odszkodowawczych. Poza nimi natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na żadne inne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać niewywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy i zasady szybkości postępowania z przebiegiem przedmiotowego postępowania uzasadnia ocenę Sądu I instancji, że naruszenia art. 35, 36, 7, 8, 9 i 12 K.p.a. miały charakter rażący.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., na podstawie którego orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny. W skardze kasacyjnej nie określono, w jakim brzmieniu przepis ten objęty jest zarzutami, nie stanowi to jednak przeszkody do rozpoznania zarzutu, albowiem zarówno w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jak i w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Warunkiem jej zastosowania jest uwzględnienie skargi na przewlekłość, a wymierzenie grzywny może nastąpić z urzędu, w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a., spełnione zostały także dwie pozostałe przesłanki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji uwzględnił skargę na przewlekłość i był uprawniony do działania z urzędu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.