Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Wa 316/15, oddalił skargę K.S. na bezczynność Dyrektora Szkoły nr [...] im. [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia [...] września 2014 r. K.S. wystąpiła do Dyrektora Szkoły nr [...] im. [...] w W. z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 - dalej jako u.d.i.p.), informacji publicznej w postaci treści regulaminów Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] obowiązujących w latach 2009 – 2014, wnosząc o przesłanie żądanych dokumentów pocztą elektroniczną w formie zeskanowanej.
Pismem z dnia [...]października 2014 r. Dyrektor Szkoły poinformował wnioskodawczynię, że o przesłanych w formie elektronicznej wnioskach o udostępnienie informacji publicznej, w tym o wskazanym powyżej, poinformował byłą Przewodniczącą Rady Rodziców. Podał również, że Rada Rodziców jest organem niezależnym i dokumenty przechowuje we własnym archiwum.
Pismem z dnia [...]października 2014 r. K.S. wezwała Dyrektora Szkoły, na podstawie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), do usunięcia stanu niegodności z prawem w terminie 5 dni od daty otrzymania wezwania. Wskazała, iż stan niezgodności z prawem polega na nieprzekazaniu żądanych informacji publicznych w ustawowym terminie.
Dyrektor Szkoły pismem z dnia [...]października 2014 r. poinformował wnioskodawczynię, że nie ma możliwości udostępnienia pocztą elektroniczną w formie zeskanowanej "treści regulaminów Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...], obowiązujących w latach 2009 – 2014" w ustawowym terminie ze względu na konieczność zwrócenia się do Rady Rodziców o udostępnienie dokumentacji. Po otrzymaniu dokumentów zostaną one przekazane w formie skanu zgodnie z otrzymanym wnioskiem.
Pismem z dnia [...]października 2014 r. Dyrektor Szkoły wystąpił do Prezydium Rady Rodziców o przekazanie dokumentów, których udostępnienia domaga się K.S., w tym treści regulaminów Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...]podjętych w latach 2009 - 2014.
Przewodniczący Rady Rodziców pismem z dnia [...]października 2014 r. poinformował Dyrektora Szkoły, że Prezydium Rady Rodziców nie przekaże ww. dokumentów, które są własnością Rady Rodziców. Jednocześnie wskazał, że wniosek o udostępnienie tych dokumentów K.S. powinna skierować do Prezydium Rady Rodziców.
Pismem z dnia [...]października 2014 r. K.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]im. [...] w W. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...]września 2014 r. w zakresie treści regulaminów Rady Rodziców obowiązujących w latach 2009 - 2014.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wnosząc o:
- 1) zobowiązanie Dyrektora Szkoły, jako organu samorządowej jednostki organizacyjnej, właściwemu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) do reprezentowania spraw szkoły na zewnątrz, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, czym świadomie naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. skargę K.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor szkoły publicznej jest bowiem organem władzy publicznej, który wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju.
Zdaniem Sądu, Regulaminy Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w W., objęte wnioskiem skarżącej, stanowią niewątpliwie dokumenty dotyczące działalności tej Szkoły w szerokim tego słowa znaczeniu i jako takie dotyczą sprawy publicznej. Rada rodziców jest samorządnym organem reprezentującym ogół rodziców uczniów wobec dyrektora szkoły (art. 53 ustawy o systemie oświaty), który realizuje swe cele m.in. poprzez współpracę z dyrektorem.
Badając kwestię, czy w dacie wniesienia skargi do Sądu Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...]w W. pozostawał w bezczynności, Sąd wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...]września 2014 r. Dyrektor Szkoły - pismem z dnia [...]października 2014 r. - poinformował skarżącą, że Rada Rodziców, jako organ niezależny, przechowuje żądane dokumenty we własnym archiwum. Następnie, w dniu [...]października 2014 r., Dyrektor Szkoły poinformował skarżącą, że nie ma możliwości udostępnienia w żądanej formie treści wnioskowanych regulaminów ze względu na konieczność zwrócenia się do Rady Rodziców o udostępnienie żądanej dokumentacji. Rada Rodziców, jak wynika z pisma z dnia [...]października 2014 r., pomimo wystąpienia Dyrektora Szkoły o przesłanie ww. dokumentów, poinformowała, iż nie przekaże Dyrektorowi wnioskowanych regulaminów.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Dyrektor Szkoły pozostawał w stanie bezczynności względem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku organ wystosował do skarżącej pismo, z którego wynika, że żądanych informacji nie posiada i nie może ich udostępnić. Ponadto podjął działania zmierzające do uzyskania wnioskowanych dokumentów, które nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Uwiarygodnił tym samym twierdzenie o faktycznym nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej. W tej sytuacji podnoszony przez skarżącą zarzut bezczynności organu, polegający na nieudostępnieniu przez organ wnioskowanej informacji publicznej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Dyrektor Szkoły nie mógł zatem udostępnić skarżącej żądanej informacji publicznej w sytuacji, gdy informacją tą nie dysponował. A o fakcie nieposiadania ww. informacji Dyrektor poinformował skarżącą przed datą wniesienia skargi, co czyni skargę na bezczynność nieuzasadnioną.
Dalej Sąd zauważył, że powyższej oceny nie może zmienić stanowisko skarżącej, iż nieprawidłowa jest sytuacja, w której Dyrektor Szkoły nie posiada żądanych regulaminów Rady Rodziców, podczas gdy regulamin Rady Rodziców stanowi jeden z załączników do Statutu Szkoły. Również bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje również załączony do akt sądowych regulamin Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...]im. [...]w W. (stanowiący załącznik do uchwały nr [...] z dnia [...]lutego 2015 r. Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...]im. [...]w W. w sprawie regulaminu Rady Rodziców). Zgodnie bowiem z § 19 ust. 5 ww. regulaminu, po 5 latach dokumenty Rady są przekazywane do archiwum szkoły.
Natomiast zgodnie z § 20 regulaminu, protokoły i uchwały Rady, Prezydium i Komisji Rewizyjnej umieszczane są na stronie internetowej w zakładce Rada Rodziców w terminie 7 dni roboczych od zatwierdzenia dokumentów przez zebranie Rady. Z powyższego wynika, że obowiązki określone w powołanych wyżej przepisach odnoszą się do Rady Rodziców, nie zaś do Dyrektora Szkoły.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.S., zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w pisemnej argumentacji oraz podczas rozprawy, w sytuacji gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących obowiązku posiadania przez organ żądanej informacji publicznej, a także oceny zarzucanej nieautentyczności podejmowanych przez organ działań, miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi na bezczynność organu, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, art. 145 § 1 pkt i lit. c) p.p.s.a. w związku z art, 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez aprobowanie przez sąd uchybień w działaniach organu wyrażających się w braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne polegające na przyjęciu, że organ nie posiada żądanych przez skarżącą dokumentów, choć żądane dokumenty stanowią załączniki do Statutu szkoły i stanowią podstawę prawną do współdziałania organu z Radą Rodziców, oraz polegającą na mylnym przyjęciu, że każda, nawet wykonana dla pozoru czynność materialno-techniczna organu prowadzącego postępowanie przesądza o braku bezczynności tego organu w sprawie.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 5 ust.
- 1. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).
Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, gdyż wadliwe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej determinuje rozstrzygnięcie.
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tymczasem przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, albowiem jest on stosowany wówczas, kiedy sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji lub postanowień, natomiast nie miał i nie mógł mieć zastosowania w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji.
Podstawę prawną wydanego przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu stanowi zawsze art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak w skardze kasacyjnej sformułowany.
Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uniemożliwiły zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia bezczynności organu.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących posiadania przez organ żądanej informacji publicznej miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi na bezczynność organu.
Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd nie może polegać na powołaniu się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może co do zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, za wyjątkiem sytuacji gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Czym innym jednak jest nieprzedstawienie w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego, a czym innym ewentualne błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do kwestii posiadania przez dyrektora szkoły wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, znalazło się stwierdzenie, iż dyrektor nie mógł udostępnić żądanej informacji publicznej w sytuacji, gdy informacją tą nie dysponował. Tym samym Sąd przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę oddalenia skargi, a jak wskazano wyżej za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 ust. 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Przepis ten określa tylko, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu.
Całkowicie chybiony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także napływająca do nich, jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wobec przyjęcia przez Sąd, że wnioskowane przez skarżącą dokumenty w ogóle nie zostały przekazane organowi i organ nie jest w ich posiadaniu, przepis stanowiący o przechowywaniu dokumentów nie mógł mieć jakiegokolwiek zastosowania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2016.1667).