Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 936/17 (dalej wyrok II SA/Bd 936/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw "A" S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 poz. 2147 [, zm. poz. 2260, dalej ugn]) [i art. 104, i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.], zobowiązał G. P. oraz H. P., właścicieli nieruchomości położonych w obrębie [...] gmina [...] określonej, jako działki: nr [...] o powierzchni 1,22 ha; nr [...] o powierzchni 0,75 ha i nr [...] o powierzchni 3,56 ha, zapisanych w księdze wieczystej Nr [...], do udostępnienia gruntu działki nr [...] o powierzchni 1485 m², działki nr [...] o powierzchni 830 m² i działki nr [...] o powierzchni 180 m² dla "A" S.A. Oddział w [...] w celu wykonania remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji [...] polegającego na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Organ jednocześnie wskazał termin udostępnienia nieruchomości oraz konieczność doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego po zakończeniu prac oraz wskazał kwestie odszkodowawcze.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że konieczność wykonania remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji [...] wskazana została we wniosku "B" sp. z o.o. z dnia 30 listopada 2016 r. i została przez wnioskodawcę umotywowana złym stanem technicznym urządzeń energetycznych, i potrzebą zapewnienia zasilania z tej linii odbiorców energii elektrycznej. Do wniosku dołączono pismo z 14 października 2015 r. skierowane do właścicieli nieruchomości z dołączoną mapką z przebiegiem modernizowanej linii i oświadczeniem woli o udostępnienie nieruchomości, z prośbą o podpisanie oświadczenia. W dniach 31 marca 2016 r. a następnie 21 września 2016 r. wysłano kolejne pisma, w tym z propozycją wynagrodzenia w kwocie 200,00 zł za wyrażenie zgody na jednorazowe udostępnienie działki nr [...]; 140,00 zł za udostępnienie działki nr [...] i 50,00 zł za udostępnienie działki nr [...]. Korespondencji nie odebrano.
Starosta wskazał, że dostarczony do podpisania przez właścicieli nieruchomości druk oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych jest niezgodny z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pb], zawarto w nim bowiem zapis o dowieszenie dodatkowego przewodu istniejącej linii elektroenergetycznej [,co] zmieni parametry techniczne linii elektroenergetycznej. Organ powołując się na oświadczenie zawarte we wniosku, zgodnie z którym remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej SN, uznał, że wymienione we wniosku prace należy uznać za remont.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. (dalej uczestnik) zarzucił rażące naruszenia prawa - art. 124b ugn; niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zakresu planowanych robót, które znacznie wykraczają poza definicję remontu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 11, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2016 poz. 2147, zm. poz. 2260, z 2017 r. poz. 820], art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda wskazał, że Starosta oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, bezkrytycznie przyjmując, że w następstwie planowanych prac parametry techniczne linii elektroenergetycznej nie ulegną zmianie. Starosta w żaden sposób nie odniósł się do informacji zawartych w "Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV [...]" (dalej Wytyczne), załączonych do wniosku z 30 listopada 2016 r. Z Wytycznych wynika, że wytyczne programowe obejmują główne założenia do opracowania projektu na przebudowę istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji [...]3xAFL-6-35 mm² na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm² oraz [...] 3x70 mm², przebudowę istniejących odgałęzień promieniowych linii napowietrznej relacji RS [...]3xAFL-6-25 mm² i 3xAFL-6-35 mm² na linię 3x6-50 mm² oraz [...] 3x50 mm². W powyższym opracowaniu wskazano, że podstawą sporządzenia wytycznych jest m.in. konieczność poprawy parametrów zasilania odbiorców z terenu gminy [...] i [...] oraz ich okolic.
Tak określony zakres prac może sugerować, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z remontem, ale z przebudową istniejącego obiektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że nie przesądza na tym etapie o charakterze planowanych prac.
Wojewoda stanowisko Starosty, uznające przedmiotowe prace za remont linii elektroenergetycznej, uznał co najmniej za przedwczesne i nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Takie działanie narusza przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (oświadczeń, wytycznych programowych, harmonogramu planowanych prac), a ustalenia dokonane w tym zakresie nie znalazły, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa, odzwierciedlenia w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji mógł rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, dysponującego specjalistyczną wiedzą z zakresu parametrów technicznych i użytkowych sieci energetycznych lub oprzeć się na wyjaśnieniach wnioskodawcy w tym zakresie. Dokonanie prawnie wiążącej oceny charakteru planowanych prac wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji.
Starosta winien ocenić, czy nastąpiła zmiana parametrów technicznych lub użytkowych w stosunku do linii napowietrznej, jako obiektu budowlanego (obiektu liniowego), a także ustalić, czy planowane prace dotyczą linii głównej czy też odgałęzień. Wojewoda zwrócił uwagę, że załączony do wniosku druk oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych jest niezgodny z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 8 pb. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na inne uchybienia postępowania przed organem I instancji, stwierdzając, że Starosta, wydając przedmiotową decyzję, naruszył art. 7, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, przez niedostateczną ocenę charakteru planowanych prac i bezpodstawne przyjęcie, że stanowią one remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb.
Wojewoda wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien ustalić parametry techniczne i użytkowe istniejącej i planowanej linii napowietrznej, a także rozważyć możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dysponującego specjalistyczną wiedzą z zakresu parametrów technicznych i użytkowych sieci energetycznych. Na tej podstawie organ winien ocenić, czy w przedmiotowej sprawie dojdzie do zmiany parametrów całej linii energetycznej, a nie tylko jej odcinków czy elementów. Starosta obowiązany jest ustalić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się stacja transformatorowa i czy zakres planowanych prac także przewiduje jej modernizację. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, obejmujący ustalenie zakresu i charakteru prowadzonych prac, a tym samym spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 124b ust. 1 ugn, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż przesądza o treści tego rozstrzygnięcia.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła "A" S.A. (dalej skarżąca, inwestor bądź Spółka).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wszczyna postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji, celem którego jest nie tyle kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiego stopnia. Rozstrzygnięcie kasacyjne winno być rozstrzygnięciem stosowanym tylko przy spełnieniu przesłanki wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy winien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie i ma kompetencje do zakończenia sprawy w jeden ze sposobów wskazanych w treści art. 138 § 1 kpa. W przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 138 § 2 kpa, obowiązany jest zastosować ten przepis, jako podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Art. 136 kpa ma zastosowanie wtedy, gdy zasadniczo stan faktyczny i prawny sprawy nie jest sporny, zachodzi natomiast potrzeba jedynie uzupełniającego przeprowadzenia dowodów, których zakres nie ma już jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Istotne jest bowiem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, szczególnie w sprawach, w których występują strony o ewidentnie spornych interesach.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem zaistniały w tej sprawie przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw (wniesiony jako skarga z 28 lipca 2017 r.) podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151[a] § 2 ppsa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji ponownie przywołał treść decyzji z [...] stycznia 2017 r. i główne motywy decyzji z [...] czerwca 2017 r. (s. 2-3, 7-8 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 936/17).
W ocenie Sądu I instancji, opartej na wnikliwej analizie treści wniosku i dołączonych do niego dokumentów, uwzględniając zaniechanie organu I instancji [i konieczność] wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych - stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Ogólnikowość twierdzeń wnioskodawcy, nie popartych żadnymi dowodami, w szczególności dokumentacją techniczną planowanych czynności i zakresu robót skierowanych do budowlanego obiektu liniowego – linii elektroenergetycznej, dążąc do "wymiany słupów, fundamentów, przewodów i izolatorów", z pewnością nie uprawniała organu administracji publicznej do orzeczenia na takiej podstawie o ograniczeniu prawa własności nieruchomości stanowiącej własność uczestników postępowania w trybie art. 124b ugn.
Błędne jest twierdzenie inwestora, że to organ winien udowodnić, jaki charakter będą miały planowane na przedmiotowej nieruchomości czynności związane z robotami budowlanymi, czyli to, że będą one stanowiły wyłącznie remont istniejącej linii energetycznej SN relacji [...], czy jednak przebudowę lub budowę tego obiektu budowlanego, w rozumieniu stosownych przepisów Prawa budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że to wnioskodawca posiada wszelkie dokumenty w tej sprawie i zna swój rzeczywisty zamiar co do inwestycji liniowej, którą zamierza ewidentnie zmodernizować, a nie tylko wymienić jej zużyte elementy, jak zdaje się twierdzić. Sądowi z urzędu (kilkadziesiąt spraw sądowych w analogicznych stanach faktycznych i prawnych) znana jest praktyka inwestora - "A" S.A. nie ujawniania przed organami, ani właścicielami nieruchomości, rzeczywistego rozmiaru, charakteru i parametrów technicznych i użytkowych obecnych linii – oraz po planowanej inwestycji, podawania ogólnikowych szczątkowych informacji przy wnioskach o wydanie decyzji w trybie art. 124b ugn.
Obowiązkiem wnioskodawcy w tego typu postępowaniach jest złożenie wniosku wraz z dokumentacją umożliwiającą jednoznaczną ocenę, czy dojdzie czy nie, do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych linii, na skutek planowanych czynności. Zachodzi uzasadniona wątpliwość i ryzyko, że inwestor, nadużywając instytucji zobowiązania właścicieli nieruchomości do jej udostępniania wyłącznie dla dokonania prac remontowych, usunięcia awarii - regulowanej w art. 124b ugn - zamierza uzyskać prawo dysponowania nieruchomością w innych celach, dla których zastosowanie winny mieć inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te nader istotne wątpliwości, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego i przede wszystkim konstytucyjną ochronę prawa własności, pominął w sprawie organ I instancji - zobowiązując jednocześnie całkowicie dowolnie właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w trybie administracyjnym, wbrew ich woli – dla wykonania niesprecyzowanych jednoznacznie robót budowlanych i ich skutków dla prawa własności nieruchomości.
Spółka domaga się udostępnienia jej cudzej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych dla modernizacji jej własnej infrastruktury – w trybie art. 124b ugn. Przy czym jak sama zasadnie podkreśla, roboty budowlane nie mają dotyczyć tylko fragmentu linii energetycznej, naprawy usterki, awarii, na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z dokumentu dołączonego do wniosku, jest to zamierzenie inwestycyjne dotyczące całej lub większego fragmentu linii energetycznej jako obiektu liniowego.
Przepisy ugn przewidują kilka odrębnych instytucji i trybów postępowania związanego z władczą ingerencją w prawo własności w trybie administracyjnym (rozdział 4), które wobec konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z art. 112 ust. 2 i 3 ugn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może polegać na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, praw użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.
Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 ugn).
Ów przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmioty przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa.
Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wyłącznie wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Decyzja oparta na art. 124b ust. 1 musi ściśle i wprost określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które może być w tym trybie dokonane tylko w zakresie niezbędnym do wykonania czynności polegających na konserwacji, remoncie i usuwaniu awarii konkretnego istniejącego już obiektu lub urządzenia, nie stanowiącego części składowej nieruchomości.
Roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, obejmuje art. 124 ust. 1 ugn. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b ugn dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 17.11.2017 r. I OSK 983/17.
Zasadnie Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na wniosek skarżącej decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn, sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają czynności objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało ocenić czy planowane przez skarżącą czynności stanowią, zgodnie z jej twierdzeniem, wyłącznie remont istniejącej linii energetycznej napowietrznej czy też, jak utrzymuje właściciel nieruchomości, stanowią czynności znacznie przekraczające pojęcie remontu i bieżącej konserwacji, stanowiąc inny zakres robót budowlanych wobec linii energetycznej. Tylko bowiem zakwalifikowanie objętych wnioskiem czynności, w tym robót budowlanych jako związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, daje organowi możliwość wydania pozytywnej, dla podmiotu zobowiązanego dla ich wykonania, decyzji w trybie art. 124b ugn.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje owych pojęć, zatem w sytuacji, gdy objęte wnioskiem czynności wiążą się z wykonywaniem robót budowlanych, zasadne jest odniesienie się do definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane). Prawo budowlane kwalifikuje linie i trakcje elektroenergetyczne jako obiekty liniowe stanowiące budowle. Pod pojęciem "obiekt liniowy" należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3 i 3a pb).
Zgodnie z art. 3 pkt 8 pb, pod pojęciem "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Jak zatem wynika z w/w przepisu, w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.
W myśl art. 3 pkt 6 pb, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 7a pb, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Z zestawienia w/w przepisów wynika, zasadniczą różnicę między tymi pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.
Wobec poczynionych powyżej rozważań, a także wobec stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana parametrów i przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont (wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. [I OSK 604/14]; wyrok WSA w Bydgoszczy [z 5.11.2016 r.] II SA/Bd 1342/15, cbosa). Rzecz bowiem w tym, że słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia elektroenergetyczna.
W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę, zwłaszcza jeżeli wymiana słupów drewnianych na betonowe dokonywana jest w celu poprawy jakości lub naprawy całej linii. Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe.
Jeżeli jednak roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie całkowitym demontażu i wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych takich jak zmiana napięcia, długości, przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy przyłączeniowej, natężenia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu.
Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy, urządzeń zabezpieczających).
Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy zakres i planowany efekt czynności, w tym robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Należy przy tym uwzględnić, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). O ile w interesie społecznym z pewnością leży bezpieczeństwo energetyczne i poprawa jakości infrastruktury w celu zapewnienia dostaw energii, to nie można z tego powodu obciążać władczo obywateli (będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości) ograniczeniami ponad miarę wynikającą z niezbędnych potrzeb znajdujących oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Organy muszą odpowiednio ważyć interesy wszystkich stron przedmiotowego postępowania, czyli zarówno przedsiębiorstwa energetycznego, jak również właściciela nieruchomości, której przymusowego udostępnienia inwestor się domaga.
Wobec tego całkowicie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, co do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, który w zasadzie uchylił się od wyjaśnienia istoty rozpoznawanej sprawy, akceptując dowolnie nieudokumentowane dostatecznie twierdzenia wnioskodawcy. Jednocześnie pominął także dołączony do wniosku prywatny dokument wstępny "Wytyczne programowe", pozwalający jednak na ocenę zakresu planowanych robót, o ile inwestor na bardziej szczegółowe wezwanie organu do uzupełnienia i udokumentowania wniosku nie odpowie przez podanie konkretnych szczegółowych dla tego typu przedsięwzięcia parametrów technicznych i użytkowych obecnej linii (nie tylko jej przebieg, długość, napięcie), oraz parametrów, które uzyska ten obiekt budowlany na skutek objętych wnioskiem robót budowlanych.
Zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że załączony do wniosku druk oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z planowanymi pracami na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych jest niezgodny z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 8 pb. Podpisanie ww. oświadczenia upoważniałoby [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z szerokim zakresem prac, który nie mieści się w definicji remontu. Do wniosku o wydanie decyzji, w trybie art. 124b ugn wnioskodawca musi dołączyć dowody potwierdzające, że właściciel nie wyraził zgody na konkretne czynności, i to takie, które mieszczą się (nie tylko z nazwy, przez użycie określenia "remont", w ustawowej definicji tego pojęcia regulowanej w art. 3 pkt 8 pb). Jeżeli inwestor planuje inny zakres robót budowlanych, to winien ubiegać się u właściciela o udzielenie stosownej zgody, we właściwym do tego trybie.
Prawidłowo Wojewoda, uznając, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wydał w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną. Organ ten nie naruszył wskazanych przez Spółkę przepisów postępowania.
Zarzuty skargi, uznanej przez Sąd za sprzeciw, wykraczające poza naruszenie art. 138 § 2 kpa, nie podlegają rozpoznaniu w niniejszej sprawie.
Od wyroku z 13 marca 2018 r. skargę kasacyjną wywiodła "A" S.A. (dalej skarżąca kasacyjnie lub Spółka), reprezentowana przez r. pr. P U. Spółka zaskarżyła w/w wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 124b ust. 1 ugn (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) w zw. z art. 3 pkt 8 pb (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w zw. z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 6 pb przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co skutkowało oddaleniem skargi [winno być sprzeciwu], podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszystkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępnienia nieruchomości skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 [i] 3 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda naruszył wskazane przepisy kpa, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Wojewody, pomimo iż "nie organ ten dokonał" wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.
Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi [sprzeciwu], ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 48-50 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Stosownie do art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tejże decyzji, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów prawa materialnego, ponieważ one zakreślają procesowe obowiązki organu.
Skarżąca kasacyjnie niestarannie sformułowała zarzut podając błędnie publikatory aktów prawnych - ugn (zamiast Dz. U. z 2018 r., poz. 121 winno być Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) i pb (zamiast Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 winno być Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Mimo tej niedoskonałości zarzut nadawał się do rozpatrzenia (I OPS 10/09).
Zarzut naruszenia art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb w zw. z art. 3 pkt 3a pb w zw. z art. 3 pkt 6 pb okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 124b ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.
W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie, czy Wojewoda prawidłowo uznał, że Starosta nie dość wnikliwie ocenił charakter planowanych prac, a w konsekwencji mógł naruszyć przepis pozwalający na wydanie decyzji zobowiązującej (art. 124b ust. 1 ugn). Kwestią sporną pozostaje, czy planowane prace mieszczą się w pojęciu remontu, o którym stanowi omawiany przepis.
Ze względu na brak definicji słowa "remont" na gruncie ugn, zasadne jest posiłkowanie się odpowiednimi regulacjami pb. Art. 3 pb zawiera zestaw definicji legalnych, w świetle którego: remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8); obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (pkt 3a), natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6).
Sąd I instancji słusznie uznał, że Wojewoda prawidłowo uchylił decyzję I instancji. Starosta nie ustalił w sposób należyty, że zakres prac upoważnia go do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 124b ust. 1 ugn. Wątpliwości w tym zakresie Starosta rozwiał poprzestając tylko na oświadczeniu wnioskodawcy, zawartym we wniosku z 30 listopada 2016 r. - zgodnie z oświadczeniem remont nie miał zmienić parametrów linii napowietrznej SN (s. 2 decyzji Starosty). Postępowanie organu I instancji było daleko niewystarczające, biorąc pod uwagę przedstawione przez wnioskodawcę Wytycznych programowych na przebudowę linii SN 15 kV [...]. W pkt 1 Wytycznych - Przedmiot opracowania, znajduje się bowiem informacja, że projekt dotyczy przebudowy istniejącej jednotorowej linii napowietrznej relacji [...] 3xAFL-6-35 mm² na linię jednotorową 3xAFL-6-70 mm² oraz [...] 3x70 mm² oraz przebudowy istniejących odgałęzień promieniowych linii napowietrznej relacji [...] 3xAFL-6-25 mm² i 3xAFL-6-35 mm² na linię 3x6-50 mm² oraz [...] 3x50 mm² (s. 3 Wytycznych).
Treść Wytycznych sugeruje zatem, że zmienią się parametry linii napowietrznych. Dodatkowo Starosta nie odniósł się do wyjaśnień wnioskodawcy, że prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, fundamentów izolatorów i przewodów (pismo Spółki z 30.11.2016 r.).
Organ administracji był obowiązany do ustalenia, czy prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, fundamentów izolatorów i przewodów oraz zmiana parametrów, nie będą skutkować odmienną kwalifikacją planowanych prac niż remont (wyrok NSA z: 17.11.2017 r. I OSK 983/17; 6.2.2018 r., I OSK 1812/17; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). Starosta winny był w sposób kompleksowy ustalić stan faktyczny i dopiero po tym ustaleniu zastosować właściwe przepisy prawa. Wydanie decyzji przed wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego jest niedopuszczalne (art. 7, 77 § 1 kpa).
Zgodzić się wypada w tym miejscu z Sądem I instancji, że Starosta winien mieć także na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności prywatnej, przez co nie może w sposób rozszerzający wykładać przepisów umożliwiających ograniczenie prawa własności.
Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, co wyklucza ich jednoczesne naruszenie. Ponadto w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 ppsa był nierelewantny, gdyż Sąd I instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ppsa.
Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kpa był nietrafny.
WSA prawidłowo uznał, że Wojewoda nie naruszył w/w przepisów. Organ II instancji wnikliwie zapoznał się z aktami sprawy i stwierdził, że Starosta naruszył przepisy postępowania, co umożliwiło zastosowanie regulacji z art. 138 § 2 kpa.
Wniosek Spółki o rozpoznaniu sprawy na rozprawie nie mógł przynieść spodziewanego skutku wobec treści art. 182 § 2a ppsa.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a i 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.