Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 3/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy a to:
- 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] co miało wpływ na wynik sprawy uniemożliwiając jej merytoryczne rozpoznanie, a co było skutkiem błędnego uznania, iż:
- - w sprawie nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r., podczas gdy skarżący w czasie zawieszenia postępowania załączył wymagane przez organ administracji postanowienie spadkowe po J. S. (czy też I.S. albowiem to ta sama osoba) z którego wynika następstwo prawne wnioskodawcy oraz wskazał posiadane informację o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości której dotyczy w/w decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, tym samym skarżący wykonał zobowiązanie nałożone nań przez organ administracji,
- - skarżący winien przedłożyć postanowienia spadkowe bądź poświadczenie dziedziczenia po I.S., I..S, T.S. i L. S. podczas gdy: po pierwsze, ze złożonych przez skarżącego wyjaśnień nie wynika ażeby I. S. i T.S. zmarli tylko wyemigrowali, a skarżący nie ma o nich (w tym o ich miejscu zamieszkania) jakichkolwiek informacji - a co za tym idzie nie ma możliwości (i nie wiadomo czy taka możliwość w ogóle istnieje skoro brak jest informacji o śmierci w/w osób) przedstawienia postanowień spadkowych, a nadto to na organach administracji ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a organ nie powinien przerzucać na stronę ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, w tym biernie oczekiwać na inicjatywę dowodową strony. Skarżący nie ma również jakichkolwiek informacji o L. S. poza tym, iż ten ostatni - wg jego wiedzy - zginął wiele lat temu w okolicach miejscowości [...],
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] co miało wpływ na wynik sprawy uniemożliwiając jej merytoryczne rozpoznanie, a co było skutkiem błędnego uznania, iż rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od orzeczenia prejudycjalnego innego Sądu (postanowienia spadkowego), podczas gdy w toku postępowania przed organem administracji nie został ustalony fakt śmierci I. S., T.S. i L. S., a zatem żądanie postanowień spadkowych po tych osobach jest niezasadne, a nadto niemożliwe skoro wnioskodawca nie ma o nich jakiejkolwiek wiedzy,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r.nr [...] co miało wpływ na wynik sprawy uniemożliwiając jej merytoryczne rozpoznanie, a co było skutkiem przyjęcia, że rozstrzygnięcie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego jest zasadne podczas gdy organ administracji miał możliwość wydania decyzji dot. stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia/decyzji [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r. w części dotyczącej J. S., vide: jego następców prawnych, wówczas ustalanie innych uczestników w postaci pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie jest konieczne, a nadto w przedmiotowej sprawie na skutek zawieszenia postępowania i zobowiązania skarżącego do przedstawienia postanowień spadkowych względnie adresów innych uczestników doszło do zablokowania możliwości jej rozpoznania albowiem skarżący nie jest w stanie ustalić adresów ew. personaliów innych potencjalnych uczestników postępowania. Co więcej przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a zakres badania organu administracji winien ograniczyć się tylko do stwierdzenia czy decyzja jest czy też nie nieważna.
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z "art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.p.a." - poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r.nr [...] co miało wpływ na wynik uniemożliwiając jej merytoryczne rozpoznanie, tymczasem organy administracji na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonego orzeczenia wiedząc, iż strona postępowania/skarżący nie zna aktualnego miejsca pobytu pozostałych "potencjalnych" uczestników winny ustanowić kuratora stosownie do art. 34 k.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
W pismach z dnia 2, 3 i 9 listopada 2020 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto w piśmie z dnia 22 listopada 2019 r. W. S.wyraził pogląd, że I.S., T.S. i L.S. nie zachowali prawa dziedziczenia przejętej przez Państwo nieruchomości bo nie opłacali podatku a poza tym w dacie przejęcia nieruchomości, orzekający o tym fakcie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie wymieniało ich nazwisk. Natomiast w piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r., zatytułowanym "Aneks do skargi kasacyjnej wniesionej przez radcę prawnego G. L. (...)" skarżący podnosił, iż (cyt.): " w postępowaniu przewidzianym w art. 156 kpa organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu szeregu przepisów postępowania i ostatecznie okazały się nieuzasadnione.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że brak oparcia w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uwarunkowany byo tym, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził by w toku postępowania administracyjnego organy w istotny sposób uchybiły przepisom proceduralnym, takim jak: art. 7, art. 8, "art. 77" (bez wskazania dokładnej jednostki redakcyjnej" oraz "art. 156 k.p.a." (również bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) i art. 104 §1 i 2 k.p.a. a pogląd ten podziela skład orzekający.
W niniejszej sprawie istotna była ocena prawna, zawarta w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3446/14), a która – na zasadzie art. 170 p.p.s.a. - była wiążąca dla obecnie orzekających organów oraz dla Sądów obu instancji. Z wyroku tego wynikało zaś, że W. S. wystąpił wnioskiem z dnia 16 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na własność Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w [...] w powiecie [...] (wykaz hip. Nr [...] gm. [...]). W toku postępowania organ – w oparciu o opinię biegłego – ustalił natomiast, że w/w nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności kilku osób. Byli to: J. S. (ojciec skarżącego), I.S., I.S., T. S. (zamężna G.) i L.S., przy czym w dacie przejęcia gospodarstwa przez Państwo, J.S., któremu poprzednio przysługiwał w stosunku do niego udział w wysokości 1/5, już nie żył.
W tych warunkach Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]) zawiesił postępowanie nadzorcze na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wzywając jednocześnie W. S. do dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.S. oraz dostarczenia w w/w terminie informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości objętej wnioskiem lub ewentualnie ich następców prawnych ze wskazaniem ich adresów do korespondencji.
Istotne w sprawie było więc to, że we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 25 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, przesądził o tym, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed jej przejęciem przez Państwo i że uzasadnione było w tym przypadku dopuszczenie przez organ nadzoru dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia osób poprzednio uprawnionych do w/w gospodarstwa oraz, że nie było podstaw (cyt.): " do kwestionowania prawidłowości poczynionych przez geodetę ustaleń".
W związku z tym obecne twierdzenia skarżącego, że w/w osoby nie miały żadnych praw do przejętej przez Państwo nieruchomości nie miały żadnego, prawnego znaczenia.
Nie można było też twierdzić, że skoro skarżący przedłożył organowi jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II Ns 4300/16), to tym samym wykonał on w pełni wszystkie nałożone na niego obowiązki, których spełnienie warunkowało podjęcie zawieszonego postępowania. Wprawdzie bowiem skarżący w poinformował organ, że I.S. i T. S. (zamężna G.) wyemigrowali do Argentyny, ale oświadczył również, iż L. S. zginął w 1940 r. na granicy ZSRR z Niemcami zastrzelony w okolicach wsi [...] nad [...] (pismo z dnia 16 lutego 2017 r.). Co do zaś osoby I. S. wyjaśnił jedynie, że nie powinien on figurować w wykazie hipotecznym.
W związku z powyższym Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął, że istniejący aktualnie stan rzeczy nadal (cyt.): "uniemożliwia ustalenie prawidłowo kręgu wszystkich uprawnionych do udziału w tym postępowaniu w charakterze stron osób. Zatem odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania prawidłowo organ uznał, że nie ustała przesłanka jego zawieszenia.
Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do czasu ustalenia spadkobierców wskazanych wyżej osób, co może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia, organ nie może podjąć zawieszonego postępowania i rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ nie może bowiem prowadzić postępowania bez udziału wszystkich podmiotów mających interes prawny w tym postępowaniu. Stanowiłoby to naruszenie jednej z podstawowych zasad kpa wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Konieczność ustalenia kręgu osób będących stronami danego postępowania nie oznacza jednak, że organ z urzędu powinien wszczynać postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie zezwalają organowi na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub uznanie za zmarłego.
Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a organ do takich podmiotów nie należy. Stosowny interes prawny ma skarżący, on też został zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do uzyskania postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłych".
W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest w zasadzie słuszne. Można mieć jedynie wątpliwości co wymogu przedstawienia przez skarżącego dokumentu świadczącego o nabyciu praw spadkowych po osobach, które – jak podał W. S. - wyemigrowały do Argentyny. Brak jest bowiem aktów zgonu tych osób i tym samym nie wiadomo, czy rzeczywiście one zmarły. W przypadku zaś, gdyby żyły – jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej - można by zatem jedynie w tym przypadku rozważyć by interesy tych osób reprezentował w niniejszym postępowaniu kurator. Z uwagi jednak na treść art. art. 184 § 3 k.r.i o. (o czym niżej), należałoby jednak wcześniej ustalić choćby orientacyjny wiek tych osób i orientacyjną datę ich emigracji.
Z całą pewnością jednak, nie można domagać się by doszło do ustanowienia kuratora dla L. S. jako osoby nieznanej z miejsca zamieszkania czy pobytu. Skoro bowiem – jak twierdził sam skarżący – osoba ta zginęła w 1940 r. na granicy ZSRR z Niemcami jako zastrzelona w okolicach wsi [...] nad [...], to bez celowe byłoby występowanie w takiej sytuacji z wnioskiem do sądu powszechnego w trybie art. 184 § 1 k.r.i o. Zgodnie bowiem z tym przepisem, kuratora ustanawia się dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw a nie ma pełnomocnika. Po myśli przy tym art. 184 § 3 k.r.i o., nie ustanawia się kuratora dla ochrony praw osoby, jeżeli istnieją przesłanki uznania ją za zmarłą.
W sytuacji zatem, gdy dana osoba nie żyje lub istnieją przesłanki do stwierdzenia jej zgonu albo uznania za zmarłą, ze względu na uzasadnione interesy spadkobierców takiej osoby, wykluczona jest możliwość ustanawiania dla niej kuratora jak dla osoby nieznanej z miejsca zamieszkania czy pobytu.
Co do zaś osoby I.S., to wskazać wypada, że - jak wyżej to wyjaśniono - z ustaleń Sądu Wojewódzkiego, zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku z dnia 25 marca 2015 r., wynikało, iż I. S. obok: J. S., I. S., T. S.(zamężnej G.) i L. S. był jednym ze współwłaścicieli przejętej przez Państwo nieruchomości. Okoliczność, że zdaniem W. S., osoba ta nie powinien figurować w wykazie hipotecznym (pismo z dnia 16 lutego 2017 r.) nie miała zatem w tym żadnego znaczenia. Wprawdzie, wg autora skargi kasacyjnej, I. S. był tą samą osobą co J.S., ale ponieważ nie przedstawiono w tym zakresie żadnych dowodów, którymi nie dysponował Sąd Wojewódzki w 2015 r., to należało uznać, iż skład orzekający był aktualnie związany ustaleniami dokonanymi przez w/w Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 3446/14. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że również w stosunku do osoby I. S. skarżący nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem o zawieszeniu postępowania.
Z tych powodów należało uznać, że zarzuty oparte na art. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 97 §1 pkt 4 k.p.a.
Zarzuty zaś oparte na "art. 34 k.p.a. i art. 184 k.p.a." nie zostały w ogóle poprawnie sformułowane. Oba artykuły składają się z większej niż jedna jednostek redakcyjnych zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które paragrafy w/w artykułów zaskarża. Ponadto art. 184 k.p.a. dotyczy udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym a zatem oparcie zarzutu na tym uregulowaniu prawnym było całkowicie niezrozumiałe.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - w zw. z "art. 156 k.p.a." w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. również należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej także i w tym przypadku nie określił właściwej jednostki redakcyjnej art. 156 k.p.a., a który składa się z dwóch paragrafów zaś pierwszy z nich dziali się na siedem punktów. Zatem jedynie niejako ubocznie skład orzekający pragnie zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym jest zasadą wydanie przez organ administracji publicznej decyzji kompletnej, to jest rozstrzygającej daną sprawę w całości. Wydanie decyzji częściowej jest wyjątkiem od tej zasady i jest możliwe jedynie wtedy, gdy przedmiot postępowania jest podzielny i to z przyczyn przedmiotowych (a nie podmiotowych jak wnosił o to autor skargi kasacyjnej). Z tego powodu domaganie się wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji, która dotyczyła by stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej jedynie w stosunku do osoby skarżącego, nie było możliwe.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.