Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3448/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., II SA/Rz 140/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2012 r., uzupełnionym pismem z [...] marca 2013 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w R. (dalej: GDDKiA w R.) zwróciła się o wydanie decyzji w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu na nieruchomości położonej w miejscowości T., gm. T., nabytej w związku z budową drogi krajowej [...] w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji T.-Ł.-Ł., na odcinku od km 0+000 do 0+720,63 km. Wyjaśniono, że z dniem [...] grudnia 2011 r. ten odcinek drogi zaliczony został do kategorii drogi w ciągu której leży i stał się publiczną drogą powiatową.

Starosta R. decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu sprawowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w związku z budową drogi krajowej [...] w celu przebudowy drogi powiatowej Nr [...] relacji T.-Ł.-Ł. na odcinku od km 0+000 do 0+720,63 km, położonej w miejscowości T. gm. T., oznaczonej jako działki o numerach wskazanych w tej decyzji.

Organ wyjaśnił, że nabycie działek przez GDDKiA w R. na rzecz Skarbu Państwa, jak i objęcie ich w trwały zarząd nastąpiło w związku z budową drogi krajowej [...] w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...]. Inwestycja ta prowadzona była z wykorzystaniem środków pochodzących z dotacji Unii Europejskiej. Jak zauważył organ zaciągnięcie zobowiązania obejmującego gwarancję zachowania trwałości realizacji projektu jest zobowiązaniem, które nie może być przenoszone w żaden sposób przez beneficjenta na inne podmioty. Właśnie konieczność spełnienia przez GDDKiA zobowiązania zachowania trwałości projektu sprawia, że nie można uznać, że ww. nieruchomości stały się zbędne dla wnioskodawcy. O zbędności nieruchomości dla GDDKiA winny przesądzać: trwanie uprawnień związanych z rękojmią i gwarancją w przypadku wyjścia na jaw wad związanych z budową drogi, jak i zobowiązań np. zachowanie trwałości projektu zamieszczonego na liście projektów indywidualnych dla programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013. Starosta stwierdził, że zarówno ww. prawa, jak i zobowiązania są ściśle związane z GDDKiA.

Odwołanie od decyzji Starosty R. z [...] maja 2014 r. złożyła GDDKiA Oddział w R., wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 z 2006 r., s. 25 – dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wygaszenie trwałego zarządu prowadzi do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury.

Nadto naruszenie art. 47 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu, w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna dla odwołującego. Strona zarzuciła także naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ.

Wojewoda Podkarpacki powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda podał, że GDDKiA domaga się wygaszenia trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości wskazanej we wniosku, z uwagi na jej zbędność. Jak wskazał wnioskodawca, w myśl art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nieruchomość ta, z dniem 27 grudnia 2011 r., zaliczona została do kategorii drogi w ciągu której leży, tj. drogi nr [...] i stała się publiczną drogą powiatową, której zarządcą jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Zatem w ciągu 18 miesięcy od złożenia wniosku organ winien wydać pozytywną decyzję.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 47 u.g.n., który w ust. 1 reguluje sytuacje wygaszenia trwałego zarządu na wniosek państwowej bądź samorządowej jednostki organizacyjnej, zgłoszony właściwemu organowi, którym jest stosownie do art. 4 pkt 9 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa. Przesłanką wydania tej decyzji jest zbędność całości lub części nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie, zaś złożenie wniosku poprzedza zgoda organu nadzorującego nad określoną jednostką organizacyjną. Natomiast w ust. 2 ustawodawca nałożył na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia "uzyskania możliwości zagospodarowania nieruchomości."

Wojewoda stwierdził, że nie podziela zdania odwołującego dotyczącego zbędności nieruchomości. Wyjaśnił, że działki wskazane we wniosku objęte zostały decyzją Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi krajowej nr [...] kl. GP od projektowanego wiaduktu W-9 do ronda Z. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi km 468+360-472+280,56 – odcinek pozamiejski od projektowanego wiaduktu [...] do gr. adm. M. R. km 468+360,00-469+762,00." Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2010 r. Wynika z niej, że przedmiotowe działki na wniosek GDDKiA zostały wskazane jako teren, na którym realizowana będzie budowa drogi krajowej. Ukształtowana tą decyzją linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o określonej kategorii. Projektowanie linii rozgraniczającej drogę publiczną stanowi projektowanie przyszłej granicy prawnej terenu wykorzystywanego pod drogę publiczną, w rozpoznawanej sprawie o kategorii drogi krajowej.

W dalszej części Wojewoda cytując art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podał, że z jego treści jednoznacznie wynika, że w przypadku własności Skarbu Państwa prawo trwałego zarządu ustanawiane jest na rzecz GDDKiA. GDDKiA prawo trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem nabyła jeszcze przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednak pozostaje to bez znaczenia, gdyż nieruchomości te znalazły się w liniach rozgraniczających teren zatwierdzonych w decyzji z [...] listopada 2009 r., co oznacza, że i tak stałyby się przedmiotem trwałego zarządu z mocy prawa.

Organ odwoławczy zauważył, że pozostawanie przedmiotowych nieruchomości w trwałym zarządzie GDDKiA jest konsekwencją wydanej decyzji o realizacji inwestycji drogowej i skoro ta decyzja wyznaczając linie rozgraniczające, którymi objęte są przedmiotowe działki, pozostaje w obrocie prawnym, to wygaszenie trwałego zarządu jest niemożliwe. Dodatkowo wyjaśniono, że działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej [...]z drogą powiatową nr [...], a zatem zastosowanie znajduje art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten wskazuje, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Powyższe uzasadnia także zasadność pozostawania trwałego zarządu przy GDDKiA jako zarządcy drogi o wyższej kategorii.

Skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła GDDKiA. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonanie jego dowolnej oceny poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości mimo faktu, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w ciągu drogi powiatowej, a skarżący nie sprawuje zarządu dróg tej kategorii;
2. 2. art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, brak wskazania podstawy prawnej dla stwierdzenia, że dopóki decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie, to niemożliwym jest wygaszenie prawa trwałego zarządu;
3. 3. art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy nie istnieją żadne negatywne przesłanki do wygaśnięcia trwałego zarządu a nadto, że nieruchomość stała się dla skarżącego zbędna;
4. 4. art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten może uzasadniać odmowę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu;
5. 5. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wyznaczenie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej linii rozgraniczających teren powoduje niedopuszczalność wygaszenia prawa trwałego zarządu, jeżeli sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 czerwca 2015 r., II SA/Rz 140/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że z akt sprawy bezspornie wynika, że nieruchomości oznaczone jako działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w miejscowości T., gm. T., stanowiące własność Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2009 r., z [...] grudnia 2008 r., z [...] kwietnia 2012 r., z [...] grudnia 2008 r., z [...] października 2007 r., z [...] maja 2012 r. zostały przekazane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Wspomniane wyżej decyzje Wojewody Podkarpackiego o ustanowieniu trwałego zarządu były podstawą wpisu do księgi inwestycji.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Z kolei w myśl art. 47 ust. 1 u.g.n., powołanego przez organy obu instancji jako podstawa prawna, jednostka organizacyjna sprawując trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Ust. 2 art. 47 u.g.n. stanowi zaś, że właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust.

1. 1. Zatem o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki zbędności określonej w ust.

1. 1. Wobec jednak braku ustawowej definicji pojęcia zbędności, odnieść ją należy do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawująca trwały zarząd nieruchomością.

Warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego jest prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organom orzekającym w sprawie niniejszej nie można przypisać zaniedbania obowiązków proceduralnych w tym względzie.

W ocenie Sądu I instancji nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dowolną jego ocenę poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości. Sąd ten nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., a więc skierowanego wobec uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż nieruchomości objęte wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu zostały przez nią nabyte w związku z budową drogi krajowej [...]w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...]relacji T. – Ł. – Ł. na odcinku od km 0 + 000 do 0 + 720,63 km realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wymieniona decyzja stała się ostateczna [...] stycznia 2010 r., z tą też chwilą ukształtowana nią linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o kategorii drogi krajowej. Realizacja projektu budowy drogi [...] i [...] umieszczona została na liście projektów indywidualnych dla programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 i realizowana była przy wykorzystaniu pomocowych środków finansowych z UE.

Na "obowiązek zachowania trwałości projektu" zwróciła uwagę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z [...] marca 2014 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w R., czyli już po złożeniu wniosku o wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na przedmiotowych nieruchomościach.

W świetle art. 47 ust. 1 u.g.n. wydanie przez organ decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu uwarunkowane jest spełnieniem przesłanki zbędności całej nieruchomości lub jej części. Zatem dla oceny, czy w sprawie ta zbędność zaistniała konieczne jest ustalenie celu ustanowienia trwałego zarządu i następnie dokonanie oceny, na ile cel ten, już po ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd, nie jest już aktualny.

Zdaniem Sądu I instancji jednostka wnioskująca o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu nieruchomości winna nie tylko wskazać na zbędność nieruchomości, ale również uzasadnić tę zbędność. W sprawie niniejszej organy obu instancji słusznie uznały, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wykazała, by nieruchomości, na których ustanowiony został trwały zarząd i wymienione przez nią we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. stały się zbędne.

We wniosku skarżąca jako jego uzasadnienie podała zakończenie wszystkich robót budowlanych i zyskanie decyzji z [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie drogi powiatowej nr [...] oraz to, że zarządzać nią będzie Powiatowy Zarząd Dróg w R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził wprost, iż kryterium zbędności nieruchomości dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie może się opierać wyłącznie na tym, że nowowybudowany odcinek drogi publicznej leży w ciągu drogi powiatowej. Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu nie przestał być aktualny.

Nadto trafnie w zaskarżonej decyzji przywołano art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnoszący się do sytuacji istniejącej w rozpoznawanej sprawie (działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogą powiatową nr [...], co potwierdza stosowna mapa w aktach administracyjnych), pismo zaś Zarządu Dróg Powiatowych z [...] maja 2014 r., skierowane do strony skarżącej w sposób wyraźny wskazuje, iż nie nastąpiło przejęcie przez Powiat R. nowowybudowanego odcinka drogi powiatowej Nr [...] T. – Ł. – Ł. na odcinku od km 0 + 000 do km 0 + 720,63 o długości 720,63 m.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oceniony zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy respektowaniu również reguły wyrażonej w art. 7 k.p.a. w dawał organom administracji podstawę do ustalenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 47 ust. 1 u.g.n. Oznacza to w rezultacie, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 29 czerwca 2015 r., II SA/Rz 140/15, wniósł Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę poprzez brak wnikliwej oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości, w szczególności brak ustalenia celu ustanowienia trwałego zarządu, a następnie dokonania oceny na ile ten cel, determinujący sposób wykorzystania nieruchomości, już po ustanowieniu trwałego zarządu przestał być aktualny;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przekroczenie przez ten organ reguł swobodnej oceny dowodów polegającej na wyprowadzeniu błędnego wniosku, tj. przyjęcie iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości pomimo faktu, iż przedmiotowa nieruchomość jest usytuowana w ciągu drogi powiatowej, zaś skarżący nie sprawuje zarządu dróg tej kategorii;
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w konsekwencji uznania, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oceniony został zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy respektowaniu również reguły wyrażonej w art. 7 k.p.a., co dawało organom administracji podstawę do ustalenia, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 47 ust. 1 u.g.n.;
5. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo błędnego zastosowania przez organ administracji powołanego przepisu postępowania polegającego na braku odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich wniosków, zarzutów i argumentacji strony skarżącej, w szczególności w zakresie podnoszonej przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumentacji dotyczącej obowiązków zachowania trwałości projektu i zarzutu naruszenia przez organ art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz. U. L 210 z 2006 r., s. 25), jak również w zakresie argumentacji skarżącego dotyczącej usytuowania przedmiotowych działek w ciągu drogi powiatowej i braku sprawowania przez skarżącego zarządu dróg tej kategorii;
6. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo błędnego zastosowania przez organ administracji powołanego przepisu postępowania polegającego na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. braku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej, która stanowiła podstawę dla przyjęcia przez organ II instancji argumentacji, iż dopóki decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie, to wygaszenie prawa trwałego zarządu jest niemożliwe, jak również brak należytego wyjaśnienia zasadności zastosowania art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.);
7. 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegający na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji strony skarżącej w uzasadnieniu skargi w zakresie obowiązków zachowania trwałości projektu i zarzutu naruszenia przez organ art. 57 ust. 1 rozporządzenia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, gdyż nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia;
8. 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegający na braku wnikliwego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji skarżącego w zakresie zbędności nieruchomości ze względu na usytuowanie przedmiotowych działek w ciągu drogi powiatowej, a jedynie przyznaniu racji stanowisku organów administracyjnych, iż kryterium zbędności nie może opierać się wyłącznie na tym argumencie bez podania uzasadnienia prawnego, w szczególności bez odniesienia się do regulacji art. 2a ust. 2, art. 19 ust. 2 pkt 3) u.d.p.;
9. 8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanego przez organy administracyjne art. 25 ust. 1 u.d.p. w sytuacji, gdy skarżący negował w skardze zasadność zastosowania powyższego przepisu dla odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu;
10. 9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zastosowanego przez organ administracyjny II instancji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i kompletny brak odniesienia się Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powyższej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny w sytuacji, gdy skarżący negował w skardze zasadność zastosowania powyższych przepisów dla odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu;
11. II. przepisów prawa materialnego:
12. 1. art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się dla skarżącego zbędna;
13. 2. art. 25 ust. 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten przesądza o zasadności utrzymania trwałego zarządu ustanowionego na rzecz skarżącego i w konsekwencji uznanie, iż przepis ten może uzasadniać odmowę stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu;
14. 3. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 u.z.r.i.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wyznaczenie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej linii rozgraniczających teren powoduje niedopuszczalność wygaszenia prawa trwałego zarządu jeżeli sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie prawnym.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczają normy prawa materialnego, dlatego też, przy tak rozbudowanych jak w niniejszej sprawie zarzutach "procesowych", dotyczących zarówno niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), jak i nieustalenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, zarzuty z obydwu podstaw kasacyjnych muszą być rozpatrzone łącznie.

Sąd I instancji przyjął, że nieruchomości objęte wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu zostały przez nią nabyte w związku z budową drogi krajowej [...] w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji T.– Ł. – Ł., realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna [...] stycznia 2010 r. i z tą datą ukształtowana nią linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o kategorii drogi krajowej. Zdaniem Sądu I instancji kryterium zbędności nieruchomości dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie może się opierać na tym, że nowo wybudowany odcinek drogi publicznej leży w ciągu drogi powiatowej. Nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i cel ustanowienia na przedmiotowych działkach trwałego zarządu nie przestał być aktualny. Nadto działki objęte wnioskiem znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogą powiatową nr [...], co uzasadnia zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1.

"Analizując "zbędność" nieruchomości jako przesłankę wygaszenia zarządu na wniosek zarządcy, J. Siegień (Ustawa o gospodarce..., s. 100) podnosi, że mamy z nią do czynienia wówczas, gdy "cel, na który została ona (nieruchomość) oddana w trwały zarząd, zostanie zrealizowany lub w inny sposób utraci swoją aktualność" (A. Chełchowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, komentarz do art. 47). Oceniając zbędność nieruchomości dla wnioskodawcy postępowania w pierwszej kolejności należy więc ustalić, jaki był cel ustanowienia trwałego zarządu.

Sąd I instancji odwołał się do ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (przed 2007 r. tylko krajowych). Ustawa ta ma zatem za zadanie czynienie przygotowań do budowy dróg publicznych, w szczególnym trybie, i temu mają służyć wszystkie instrumenty w niej przewidziane (podziały nieruchomości, wywłaszczenia z mocy prawa), a więc także ustanowienie trwałego zarządu na rzecz właściwego zarządcy. Określa to wprost ust. 3 art. 20 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., wskazując, że "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg (...)." Jeśli taki cel zostanie już zrealizowany, to nie jest wykluczone, że przynajmniej część nieruchomości może stać się zbędna dla dotychczasowego trwałego zarządcy. Przyczyn takiego stanu rzeczy może być wiele, np. niewykorzystanie całej nieruchomości na cel budowy drogi, czy przejęcie zarządu przez inny podmiot, na podstawie innej normy prawnej.

Przyczyny zbędności trwałego zarządu ustanowionego na rzecz dotychczasowego podmiotu muszą być adekwatne do okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem prawdą, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to trwałym zarządcą nieruchomości "publicznej" musi być ten podmiot, który uzyskał trwały zarząd w ramach linii rozgraniczających inwestycję. Zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd lub utrata jego aktualności w inny sposób, może prowadzić do zbędności w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. Powstanie trwałego zarządu i ewentualne jego wygaszenie warunkują określone okoliczności i zdarzenia prawne, i mogą one ulegać zmianie, co w konsekwencji może prowadzić do zbędności nieruchomości dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego, czy trwały zarząd powstał z mocy prawa, czy na podstawie konstytutywnej decyzji (art. 45 ust. 1 u.g.n.).

Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uważa, iż wyznaczenie linii rozgraniczających inwestycję i ustanowienie trwałego zarządu w granicach tych linii (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej), uniemożliwia w przyszłości uznanie zbędności trwałego zarządu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obrocie prawnym.

Do rozważenia pozostaje bowiem zagadnienie prawne, polegające na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy po wybudowaniu drogi w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] lipca 2009 r., która to droga znalazła się następnie w ciągu drogi powiatowej, własność nieruchomości zajętych pod tę drogę przeszła z mocy prawa na powiat (art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych), czy też, aby skutek taki wstąpił, konieczna jest do tego dodatkowa czynność prawna. Ze stanowiska organów i Sądu I instancji zdaje się wynikać, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] lipca 2009 r., dopóki pozostaje w obrocie prawnym, przesądza o własności Skarbu Państwa nad nieruchomościami zajętymi pod budowę drogi, niezależnie od tego, do jakiej kategorii ostatecznie będzie ona należała. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, w świetle art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Kwestią dyskusyjną może być jedynie to, w jaki sposób dochodzi do zmiany podmiotu własności. Przepis art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Z art. 2a u.d.p. wynika z kolei, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność Skarbu Państwa lub samorządu. Przyjmuje się, że regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej – art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Z własnością drogi wiąże się też zagadnienie zarządcy drogi, w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, w kontekście art. 47 ust. 1 u.g.n., do rozważenia pozostaje kwestia, czy trwały zarząd nad nieruchomością można pogodzić z zarządem nad drogą w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, jeśli do tego ostatniego zarządu uprawniony jest – w przypadku drogi powiatowej – zarząd powiatu. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że w tym zakresie Sąd I instancji również nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tym bardziej nie uczyniły tego organy administracji, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., co w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dawało podstawę do uchylenia również zaskarżonych decyzji.

Organy ani Sąd I instancji nie wyjaśniły też, czy w przypadku skrzyżowania dróg różnej kategorii (w tym wypadku wielopoziomowego – art. 4 pkt 9 lit. b ustawy o drogach publicznych), z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, fakt nałożenia przez art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązku remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii (budowa miała już bowiem miejsce), wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania – na zarządcę drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii – wyłącza możliwość wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA i czy tego typu czynności zarządca drogi wyższej kategorii nie może wykonywać bez prawa trwałego zarządu, skoro obowiązek powyższy wynika wprost z przepisu.

Wszystkie powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione zarówno przez organy, jak i przez Sąd I instancji, z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 47 ust. 1 u.g.n., co sprawia, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie.

Mając to na uwadze na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.