Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3451/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2393/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. F. i Z. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 1995 r., T. F. oraz B. J., działając jako spadkobierczynie P. Ś., wystąpiły o zwrot lub przyznanie odszkodowania za "nieruchomość warszawską" położoną przy ul. Ś., oznaczoną nr hip. [...], o powierzchni [...] m²., a która obecnie stanowiła części działek ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...].

Na skutek rozpoznania powyższego wniosku Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] - orzekając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 2085/06) - odmówił jego uwzględnienia. Organ przyjął bowiem, że wprawdzie, zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., opisana na wstępie nieruchomość położona była w strefie [....], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach do wysokości 15 m oraz 50% powierzchni zabudowania i wg opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, zawartej w piśmie z dnia [...] maja 2008 r., mogła być przeznaczona zarówno pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi, jak i pod zabudowę jednorodzinną, ale byli właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, wniesione przez T. F. i Z. J., Wojewoda M., decyzją z dnia [...] października 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sporna nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) a zatem, z dniem wejścia jego w życie (21 listopada 1945 r.) jej własność przeszła na rzecz gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r., na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Natomiast, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] stycznia 1949 r. nr [...] - na dzień 8 stycznia 1949 r. - tytuł własności do nieruchomości hipotecznej nr [...] uregulowany był jawnym wpisem na imię P. Ś. na mocy aktu kupna z dnia [...] czerwca 1933 r.

Wojewoda wskazał również, że roszczenie wnioskodawców było oparte o treść przepisu art. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie – w odniesieniu do działki gruntu, objętego "dekretem warszawskim" - może być przyznane jeżeli przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Organ wojewódzki podkreślił przy tym, że przytoczone wyżej oba warunki muszą być spełnione kumulatywnie.

W związku powyższym, Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy, że wprawdzie grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być, przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a zatem nieruchomość spełniała pierwszy z warunków przyznania odszkodowania za działkę budowlaną, ale zgodził się również, że drugi z warunków, wymienionych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie został w tym przypadku spełniony.

Wojewoda, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, twierdził przy tym, iż faktyczna możliwość władania nieruchomością, o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama jedynie możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Chodzi tu zatem o taką sytuację, w której poprzedni właściciele zostają definitywnie pozbawieni możliwości jakiegokolwiek korzystania z działki, co następowało zazwyczaj w chwili jej rzeczywistego zajęcia w związku z realizacją inwestycji państwowych. Przesłanka wskazana w art. 215 może być zaś ustalona jedynie na podstawie dowodów potwierdzających fakt i datę zajęcia gruntu pod inwestycję.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego, który zachodził w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. strona poinformowała organ pierwszej instancji, iż na przedmiotowym gruncie jej dziadkowie od 1926 r. prowadzili gospodarstwo ogrodnicze, a które od 1938 r. zostało ono wydzierżawione byłemu pracownikowi. Jak wynikało zaś z treści pisma strony z dnia [...] lipca 2008 r., do dzisiejszego dnia następcy prawni dzierżawcy prowadzą tam zakład ogrodniczy. Ustalono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość była dzierżawiona przez S. S. od 1952 r.(vide: pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1960 r.) a obecnie w sądzie toczy się postępowanie z powództwa m.st. Warszawy przeciwko J. S. o wydanie gruntu położonego w W. przy ul. Ś. róg O. (vide: pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.).

W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w sprawie spełniona została tylko jedna z przesłanek określonych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. T. F. oraz Z. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Twierdzili w niej m. in., iż Wojewoda nie rozpatrzył należycie sprawy, naruszając w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w decyzji nie odniósł się do podnoszonych przez nich zarzutów.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona nieuzasadniona.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody M. z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie naruszały prawa.

Sąd omówił w tym miejscu problematykę roszczenia z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając zwłaszcza, że przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a co oznaczało, iż musi być ściśle wykładany.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w tym przypadku nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w w/w przepisie. Z analizy akt sprawy – jak wywodził Sąd -wynikało bowiem, że poprzedni właściciele przedmiotowej działki (lub ich następcy prawni) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Świadczyło o tym m.in. pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1960 r., z którego wynikało, że nieruchomość od 1952 r. była dzierżawiona przez S. S., a który nie był ani dawnym właścicielem nieruchomości, ani też jego następcą prawnym. Okoliczność ta nie była przy tym w żaden sposób kwestionowana przez skarżących. Zarówno bowiem w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący przyznali, że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. działka ta była wydzierżawiona.

Odnosząc się zaś do zarzutów procesowych, Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się ich naruszenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. F. i Z. J. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. 1. prawa materialnego - art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n." - przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, iż skarżący pozbawieni zostali faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 u.g.n.,
2. 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 113 § 1oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na zamknięciu rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku, pomimo nie przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie do wszystkich okoliczności sprawy i niewyjaśnienia, czy skarżący dysponowali "faktyczną możliwością władania" przedmiotową nieruchomością.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z którego wynikało, że faktyczna możliwość władania nieruchomością, o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (wyrok z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2138/05) oraz, iż faktyczna możliwość władania, o której mowa w w/w art. 215 ust. 2, odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł korzystać z nieruchomości. Wydanie zaś decyzji lokalizacyjnej było zdarzeniem prawnym i nie przesądzało samo przez się o tym, że dopiero po jej wydaniu poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania (wyrok z dnia 21 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2187/02).

Podnoszono zatem, iż fakt, że skarżący utracili prawo do władania działką, wskutek jej wydzierżawienia przed dniem 5 kwietnia 1958 r., nie oznaczał, że utracili faktyczną możliwość władania nią. Wobec powyższego brak było podstaw dla stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Odnośnie zarzutów procesowych, autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że Sąd nie dokonał weryfikacji przeprowadzonej przez organ administracyjny swobodnej oceny dowodów, nie zbadał bowiem, czy skarżący utracili faktyczne władztwo nad sporną działką, lecz oparł się na deklaracji skarżących w tym zakresie, podczas, gdy z treści skargi wynikało, iż działając bez profesjonalnego pełnomocnika, nie mieli oni świadomości zasad interpretacji przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te obejmowały zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci: niewłaściwego zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. art. 113 § 1oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić wypada, że nie były one zasadne a nawet nie zostały one poprawnie skonstruowane. Zarzucając bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy procedury administracyjnej zostały – jego zdaniem – w danej sprawie naruszone. Tymczasem w skardze kasacyjnej takiego rozwinięcia zarzutu brak.

Zgodnie zaś z treścią art.113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten ma zatem charakter jedynie porządkowy. Po myśli natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W analizowanej sprawie Sąd Wojewódzki nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy a oddalenie skargi nie było spowodowane brakiem wszechstronnego jej rozpoznania a jedynie przyjęciem określonej, choć wadliwej, wykładni prawa materialnego. Z wykładnią tą nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny (o czym niżej), ale nie oznacza to, że w postępowaniu przed sądem wojewódzkim doszło do istotnych uchybień proceduralnych.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych stwierdzić trzeba, że zarzut obrazy art. 215 ust. 2 u.g.n., chociaż został nie w pełni prawidłowo uzasadniony, był jednak usprawiedliwiony.

Przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. - w odniesieniu do działki gruntu, wchodzącej w skład tzw. "nieruchomości warszawskiej", czyli objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – w dacie orzekania przez organy i Sąd Wojewódzki przewidywał dwa kryteria, od których uzależnione było uzyskanie odszkodowania: po pierwsze działka ta, przed dniem wejścia w życie w/w dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W analizowanej sprawie było rzeczą bezsporną, że działka położona przy ul. Ś. ozn. nr [...] o powierzchni [...] m² (obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]), spełniała pierwszy z w/w warunków tzn. mogła być przeznaczona przed dniem 21 listopada 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne. Kwestią kontrowersyjną było natomiast to, czy właściciel (jego następcy prawni) zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W tej materii skarżący twierdzili, że na przedmiotowym gruncie ich dziadkowie od 1926 r. prowadzili gospodarstwo ogrodnicze a które od 1938 r. zostało wydzierżawione byłemu pracownikowi i do dzisiejszego dnia następcy prawni dzierżawcy prowadzą tam zakład ogrodniczy. Powyższe korelowało z treścią pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1960 r., z którego wynikało, iż przedmiotowa nieruchomość była dzierżawiona przez S. S. od 1952 r. i aktualnie toczy się w sądzie postępowanie z powództwa m.st. Warszawy przeciwko J. S. o wydanie gruntu położonego w Warszawie przy ul. Ś. róg O. (vide: pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.).

W związku z powyższym, zdaniem organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, fakt wydzierżawienia spornej nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. dowodził, że w tym przypadku nie została spełniona wskazana wyżej, druga przesłanka zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Stanowiska tego, jak wyżej wspomniano, nie podziela jednak skład orzekający w niniejszej sprawie.

Omawiany przepis, jak trafnie zresztą zauważył Sąd Wojewódzki, miał i nadal ma charakter szczególny a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś – w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie: " zostali pozbawieni" a nie np.: "utracili" czy "nie mają", albo "nie dysponują". Powyższe oznacza, iż - w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni nie mogą legitymować się faktyczną możliwością władania działką na skutek pozbawienia ich tego przymiotu przez inny podmiot a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodzi w tym wypadku o podmiot władzy publicznej a nie np. pozbawienie kogoś posiadania przez (przykładowo) posiadacza samoistnego działającego w złej wierze, który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia.

Ponadto, zawarcie umowy dzierżawy a zatem umowy cywilnej, obligacyjnej i to w pełni dobrowolnej, ewidentnie dowodzi, że byli właściciele działki (ich następcy prawni) właśnie mieli możliwość dysponowania nią. Okoliczność zaś, że w newralgicznej dacie działką tą faktycznie władał dzierżawca nie oznacza jednocześnie, że były właściciel nie miał nad nią żadnej kontroli a w szczególności nie miał możliwości władania nią. Mógł bowiem dzierżawę wypowiedzieć, czy rozwiązać a wreszcie mógł fizycznie wyzuć dzierżawcę z posiadania zależnego, choć to ostatnie działanie nie byłoby z pewnością zgodne z postanowieniami umowy. W rezultacie jednak nie można było twierdzić, że wydzierżawienie osobie fizycznej "nieruchomości warszawskiej" przez jej byłego właściciela mogłoby być rozumiane, iż poprzez zawarcie umowy dzierżawy został on pozbawiony faktycznej możliwości władania nią.

Dodatkowo, wykładając powyższy przepis, Sąd Wojewódzki winien mieć na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/09, OTK-A 2011/5/40), w którym Trybunał uznał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które przeszły na własność gminy m. st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten wprawdzie nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, ale nadaje kierunek wykładni przepisów regulujących kwestie restytucyjne związane z konsekwencjami tzw. "dekretu warszawskiego". Jak zaś stwierdzono w w/w wyroku, przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., zawężając możliwość uzyskania odszkodowania do ściśle określonej kategorii osób, różnicuje byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych w sposób całkowicie nieuzasadniony.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy winny mieć na względzie przedstawioną wyżej wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., o tyle jednak, o ile nie okaże się ona sprzeczna z przepisami noweli wprowadzonej do ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 99), która weszła w życie z dniem 17 września 2016 r. a których to przepisów skład orzekający w tej sprawie nie analizował.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.