Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 61/17 uwzględnił skargę M.S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie w przedmiocie wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego o zdarzeniu drogowym oraz: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie do wydania zaświadczenia o zdarzeniu drogowym w formie dokumentu elektronicznego; II. stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Opocznie dopuścił się bezczynności; III. stwierdził, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; VI. oddalił skargę w zakresie wymierzenia grzywny Komendantowi Powiatowemu Policji w Opocznie; V. oddalił skargę w zakresie przyznania M.S. sumy pieniężnej; VI. zasądził od Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie na rzecz skarżącego M.S. zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 16 maja 2017r. M.S. złożył wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie o wydanie zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego o zdarzeniu drogowym do którego doszło w dniu 5 maja 2017 r. około godz. 23:00 w Opocznie na ulicy [...] podczas którego M.S. najechał na dziurę w jezdni i uszkodził swój samochód marki Skoda Superb nr rej. [...]. Wniosek został złożony za pośrednictwem elektronicznej platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP).
Z uwagi na to, że zaświadczenie nie zostało wydane skarżącemu w terminie 7 dni, w dniu 29 maja 2017 r. M.S. złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie w wydaniu zaświadczenia.
W dniu 2 czerwca 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w Opocznie sporządził zaświadczenie dotyczące zdarzenia drogowego w dniu 5 maja 2017 r., zeskanował je a następnie przesłał M.S. na jego skrzynkę odbiorczą wraz z pismem informującym, że dokument nie posiada podpisu elektronicznego.
Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skierowanym do skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi potwierdził fakt bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie. Ponieważ jednak wniosek M.S. został już załatwiony w dniu 2 czerwca 2017 r., to Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi przeprosił skarżącego za powstałe opóźnienie.
Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. M.S. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania zażaleniowego i wydania postanowienia w przedmiocie zażalenia. Jednocześnie skarżący podniósł, że jego wniosek z 16 maja 2017 r. nie został załatwiony gdyż nie doręczono mu zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego.
Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi poinformował skarżącego, że jego wniosek z 29 maja 2017 r. został potraktowany jako skarga, która została rozpatrzona i załatwiona w oparciu o przepisy działu III Kodeksu postępowania administracyjnego.
Następnie pismem z dnia 8 września 2017 r. M.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie w wydaniu zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego dotyczącego zdarzenia drogowego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.S. podniósł, że jego wniosek o wydanie zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego nie został załatwiony gdyż nie otrzymał takiego zaświadczenia. Nie doręczono mu także skanu takiego zaświadczenia na skrzynkę odbiorczą. Komendant Powiatowy Policji w Opocznie na moment orzekania sądu I instancji był nadal w bezczynności w załatwieniu jego wniosku z 16 maja 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę w części. W ocenie sądu Komendant Powiatowy Policji w Opocznie spełnił obowiązek wydania skarżącemu zaświadczenia poprzez jego wysłanie M.S. listem poleconym w dniu 28 września 2017 r. W tym dniu organ administracji wysłał M.S. oryginał zaświadczenia w formie papierowej i został mu on doręczony w dniu 4 października 2017 r. W ocenie sądu w sytuacji, gdy Komendant Powiatowy Policji w Opocznie nie posiada możliwości sporządzenia podpisu elektronicznego (podobnie jak wszyscy komendanci powiatowi Policji na terenie województwa łódzkiego) to nie może wydać zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego. W takim przypadku zobowiązywanie Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie do wydania zaświadczenia w formie określonej w art. 217 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej "k.p.a.") w określonym terminie, nie miałoby racjonalnego i logicznego uzasadnienia.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "p.p.s.a" sąd stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Opocznie dopuścił się bezczynności. Organ administracji był bowiem zobowiązany wydać zaświadczenie nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Komendant Powiatowy Policji w Opocznie przekroczył ten termin, gdyż wniosek skarżącego został złożony w dniu 16 maja 2017 r. zaś wysłanie zaświadczenia w formie papierowej miało miejsce w dniu 28 września 2017 r. Oznacza to, że dopuścił się on bezczynności w wydaniu zaświadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.S. zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktów 1, 4 i 5 wyroku i na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 4 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że forma w jakiej organ administracji ma obowiązek wydać zaświadczenie jest dowolna i zależy od wyboru organu, a brak posiadania przez organ administracji kwalifikowanego podpisu elektronicznego zwalnia ten organ z obowiązku wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego. Ponadto błędna wykładnia wyżej wskazanego przepisu prawa polega na twierdzeniu, że wydanie przez organ administracji zaświadczenia w formie pisemnej zastępuje zaświadczenie w formie dokumentu elektronicznego;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej, na której sąd I instancji oparł swój wywód, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest zwolniony z wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego, w przypadku gdy nie posiada kwalifikowanego podpisu elektronicznego;
- b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie do wydania zaświadczenia o zdarzeniu drogowym w formie dokumentu elektronicznego, podczas gdy przepis prawa nakłada na organ taki obowiązek, a obowiązek ten nie został przez organ wypełniony;
- c) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w zakresie wymierzenia Komendantowi Powiatowemu Policji w Opocznie grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art.217 § 4 k.p.a. w zw. z art.6 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że organy państwa, w tym oczywiście organy administracyjne, działają wyłącznie na podstawie prawa (art.6 k.p.a.). Jak wynika jednoznacznie z treści art.217 § 4 k.p.a. na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie wydaje się je w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Brzmienie tego przepisu jest jasne, oczywiste i nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Zatem organ ma obowiązek wydać zaświadczenie w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli tylko zażąda tego zainteresowany podmiot. Nie ma żadnych innych obwarowań dla obowiązku po stronie organu do wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, czy też ekskulpowania się przez organ od tego obowiązku.
W szczególności nie zwalania organu od obowiązku wynikającego wprost z art.217 § 4 k.p.a. tj. wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wydanie takiego zaświadczenia w formie papierowej lub nawet przesłanie go wnioskodawcy w formie elektronicznej, ale bez opatrzenia go kwalifikowanym podpisem elektronicznym (np. w formie skanu zaświadczenia), czy też okoliczność, że nie ma on kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Organ administracyjny, a takim jest także komendant powiatowy policji, jest zobowiązany wydawać zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli tylko zażądała tego osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ jest więc związany żądaniem co do takiej formy wydania zaświadczenia, jeżeli tylko zostało ono wyrażone w złożonym wniosku i nie staje się ono bezprzedmiotowe wskutek doręczenia wnioskodawcy zaświadczenia w formie pisemnej, o ile strona później w tym zakresie nie zmodyfikowała (cofnęła) swojego wniosku.
Podkreślić należy, że przepis ten został wprowadzony ustawą z 12 lutego 2010r. (Dz.U. 2010, nr 40, poz, 230) o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (art.2 pkt 12). Zmiany te miały na celu wprowadzenie nowych rozwiązań, które miały prowadzić do dalszego unowocześniania działań podmiotów realizujących zadania publiczne - co obejmowało także usuwanie barier prawnych i proceduralnych w dostępie do usług oferowanych przez podmioty publiczne (zmiany w procedurze administracyjnej, instrukcjach kancelaryjnych, a także podkreślenie praw osób niepełnosprawnych). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tego aktu informatyzacja miała się przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu i oprogramowania systemów teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych, który umożliwi współpracę systemów teleinformatycznych oraz stworzy normatywne ramy funkcjonowania elektronicznej administracji.
Podkreślić należy, iż tak rozumiana informatyzacja powinna objąć wszystkie podmioty wykonujące zadania publiczne w tym przede wszystkim wskazane w art.2 ust.1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów). Uznano, że rzeczywistość XXI w. narzuca pewne rozwiązania prawne i praktyczne, a do ustawodawcy należy ich usankcjonowanie. Najważniejszą zmianą było umożliwienie organom załatwiania spraw, a szerzej wykonywania zadań publicznych, w formie innej niż forma pisemna, tj. w postaci dokumentu elektronicznego doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Mając powyższe na uwadze każdy organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej powinien być wyposażony w odpowiednie instrumentarium umożliwiające mu realizację tych zadań publicznych w formach prawem przewidzianych, a więc także w formie elektronicznej, już od 17 czerwca 2010r. (data wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, mocą której wprowadzono zmiany do k.p.a.).
Fakt, że organ administracji publicznej nie ma stosownego instrumentarium (w niniejszej sprawie - kwalifikowanego podpisu elektronicznego) obciąża ten organ, a nie zwalnia go z wykonywania obowiązków prawem przewidzianym.
Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji powyższych rozważań jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie do wydania zaświadczenia o zdarzeniu drogowym w formie dokumentu elektronicznego, podczas gdy przepis prawa nakłada na organ taki obowiązek, a obowiązek ten nie został przez organ wypełniony w prawem przewidzianym terminie wykonany.
Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy jako nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a., a to w zakresie oddalenia skargi co do wymierzenia organowi grzywny praz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że suma pieniężna oraz grzywna, o których mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. mają charakter dyscyplinująco – represyjny, a suma pieniężna nadto cel kompensacyjny. Ich celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia wniosku strony. Suma pieniężna oraz grzywna powinny być zastosowane w szczególnie drastycznych wypadkach zwłoki organu w załatwieniu wniosku. Chodzi o takie sytuacje gdy organ unika wydania aktu i istnieje obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował przepisów k.p.a. Jeżeli chodzi o cel kompensacyjny to suma pieniężna ma stanowić zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku.
Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny oraz sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a nadto może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracyjnego, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co w niniejszej sprawie de facto nie miało miejsca.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Opocznie do wydania zaświadczenia w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem (pkt. 1). W pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił (pkt 2) uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art.184 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 3) zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.