Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 318/15 oddalił skargę E. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Podaniem z dnia 26 czerwca 2012 r. E. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zmianę kwalifikacji dotyczącej użytkowania działki rolnej nr ewid. [...] na osiedlu [...] w Rzeszowie, wskazując że działka ta w całości sklasyfikowana jest jako rolna, podczas gdy znajduje się na niej skarpa, urządzony przejazd dla właścicieli wyżej położonych nieruchomości, a w części porośnięta jest drzewami i powinna być zakwalifikowana jako nieużytek rolny.
W piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. powiadomiono wnioskodawcę, że na podstawie wyjaśnienia przedsiębiorstwa opracowującego projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] stwierdzono, że wpisy w ewidencji dotyczące jednostki [...] obr. [...] są prawidłowe. Po dalszym wyjaśnieniach w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. powiadomiono E. W. o dokonaniu zmian w ewidencji w ten sposób, że dla działki nr [...] w miejsce użytku "R IIIa o pow. [...]ha" wpisano "PS III o pow. [...]ha". W dniu 9 października 2012 r. wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania żądania, a w dniu 7 listopada 2012 r. do przedłożenia wykazu zmian gruntowych, na podstawie którego możliwe byłoby wprowadzenie zmian do ewidencji.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił wprowadzenia żądanej zmiany dotyczącej ustalenia użytków gruntowych i klasy bonitacyjnej.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w 2010 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków obr. [...]. Informację, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego nr 119 z dnia 9 listopada 2010 r. E. W. nie wniósł wówczas zarzutów do treści operatu. Działka nr [...] o pow. [...]ha zakwalifikowana zostało jako niewchodząca w skład gospodarstwa rolnego ([...] w brzmieniu: pastwiska trwałe "Ps V o pow. [...]ha" oraz grunty orne "R IIIa o pow. [...]ha".
W piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. organ uwzględnił częściowo żądania wnioskodawcy i powiadomił stronę o zaliczeniu gruntów ornych do występującego dominująco u żytku, jako pastwisko trwałe i braku podstaw do wprowadzenia dalej idących zmian. Sam wnioskodawca nie przedłożył żadnej dokumentacji geodezyjno-prawnej, która dawałaby podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty przywrócił w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] dotychczasowe użytki gruntowe gruntu ornego o symbolu R IIIa o pow. [...]ha w miejsce Ps III o pow. [...]ha dla działki nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zmian, o których powiadomiono E. W. w piśmie z dnia 28 sierpnia 2012 r. dokonano bez uzyskania jakiejkolwiek dokumentacji, na podstawie jedynie jego oświadczenia, czym rażąco naruszono dyspozycje § 35 i 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. W. zarzucił naruszenie:
- 1) art. 40 § 2 k.p.a.;
- 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;
- 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.;
- 4) art. 138 § 2 k.p.a.;
- 5) § 35 i § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę powołał się na art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i wskazał, że zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (do 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji) traktuje się jak nowe wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W związku z tym wniosek skarżącego należało potraktować jako wniosek o zmianę danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Kwestia kwalifikacji postępowania została prawidłowo oceniona w zaskarżonej decyzji. Również skarżący w odwołaniu zwrócił uwagę, że postępowanie nie może być prowadzone w trybie art. 24a ustawy.
Sąd wskazał również, że z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący był wzywany (wezwanie Prezydenta Miasta Rzeszowa z 7 listopada 2012 r., z 23 lipca 2013 r.) do przedłożenia stosownej dokumentacji, ale nigdy takiej dokumentacji nie złożył, a wręcz przeciwnie kwestionował taki obowiązek, co potwierdza pismo skarżącego z dnia 19 listopada 2012 r.
Wprowadzone zmiany do ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej, o czym skarżący został poinformowany pismem Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 28 sierpnia 2012 r. zostały wprowadzone beż żadnej dokumentacji gleboznawczej.
W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy przyjął, że nie zaistniała podstawa ani z urzędu, ani również na wniosek skarżącego, do którego nie została dołączona dokumentacja, aby organy ewidencyjne dokonały jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków. Reformatoryjna decyzja organu odwoławczego wprowadza na powrót zgodność zapisów ewidencyjnych z dokumentacją znajdującą się w zasobie.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. polegającego na doręczeniu decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika wskazano, że z akt sadowych wynika, że skarga została wniesiona przez pełnomocnika, w terminie i żadne prawa procesowe skarżącego nie zostały naruszone w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Pełnomocnik został ustanowiony w postępowaniu odwoławczym, przy czym odwołanie sporządził skarżący osobiście w dniu 5 listopada 2014 r. Pełnomocnictwo jest datowane na dzień 15 stycznia 2015 r. a informacja o tym fakcie dotarła do organu 22 stycznia 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. W., zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie a to poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo iż organ II instancji orzekający w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 40 § 2 k.p.a. - doręczenia decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło stronie, która odebrała decyzję skonsultowanie zarzutów z pełnomocnikiem w odpowiednim terminie, a tym samym sporządzenie prawidłowej co do zakresu merytorycznego skargi;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie - poprzez nieuprawnione oddalenie skargi i zaakceptowanie wadliwości decyzji organu II instancji, który mając do czynienia z dostrzeżonym wyraźnie naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy czyli zastosował art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., podczas gdy w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd ewidentnej bezzasadności działań organu II instancji.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- 1) art. 22 ust. 2-3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542) oraz w związku z § 35, § 45 ust. 1 i 3 oraz § 46 ust. 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a to uznanie, że aktualizacja danych może dokonać się jednocześnie na podstawie pierwszego, jak i drugiego z omawianych trybów - (w ramach pierwszego zmiana przez organ I instancji klasyfikacji gruntów w dniu 28 sierpnia 2012 r., w ramach drugiego wydanie decyzji przez organ I instancji) i uchylenie decyzji organu I instancji przez organ II instancji w oparciu o błędną interpretację § 35 rozporządzenia oraz orzeczenie w decyzji organu II instancji o przywróceniu dotychczasowej klasyfikacji gruntów – co oznacza zaakceptowanie niewłaściwego stosowania przepisów dokonanego w decyzji organu II instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie;
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", wynika iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I ppkt 1) skargi, a dotyczących naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut dotyczący naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. jest słuszny, albowiem organ II instancyjny doręczył decyzję stronie z pominięciem pełnomocnika strony, który został ustanowiony w trakcie postępowania odwoławczego. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji sporządził osobiście skarżący w dniu 5 listopada 2014 r., pełnomocnictwo ma datę 15 stycznia 2015 r., a informacja o ustanowionym pełnomocniku dotarła do organu w dniu 22 stycznia 2015 r., zaś decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] stycznia 2015 r. Z akt wynika, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez pełnomocnika w terminie.
Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania może być podstawą uwzględnienia skargi tylko wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie tylko nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ale nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł bowiem skargę w terminie, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. W drugim z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zawartym w pkt I ppkt 2) skargi wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony. Wskazane przepisy zarówno z ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i kodeksu postępowania administracyjnego zawierają normy, które wskazują jakiego rodzaju decyzję może wydać organ II instancyjny, czy też jakiej treści orzeczenie może wydać Sąd I instancji. Stąd też naruszenie powyższych przepisów mogłoby mieć miejsce tylko wówczas gdyby organ wydał decyzje o treści jakiej nie przewiduje art. 138 k.p.a., czy też sąd wydał orzeczenie o treści jakiej nie przewidują przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego też prawidłowo sformułowany zarzut nie powinien ograniczać się tylko do wskazanych przepisów, ale powinien być powiązany z konkretnymi przepisami, właściwymi z uwagi na przedmiot sprawy, które zostały naruszone. W skardze kasacyjnej, w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie wskazano naruszenia innych przepisów, tym samym ustalony w sprawie stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany.
Z kolei w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt II ppkt 1) skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 22 ust. 2-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 48 ust. 1 i 2, § 35, § 45 ust. 1 i 3 oraz § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to uznanie, że aktualizacja może dokonać się jednocześnie na podstawie dwóch trybów. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że powoływany § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2013 r. (Dz. U z 2013 r., poz. 1351), a więc jeszcze przed wydaniem decyzji organu I i II instancji.
Z kolei ustosunkowując się do pozostałych twierdzeń sformułowanych w tym zarzucie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, wskazując, że organ II instancyjny reformatoryjną decyzją usunął nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków jakie zostały wprowadzone przez organ I instancji w drodze czynności materialno-technicznej dokonanej na wniosek skarżącego w sytuacji gdy do wniosku nie zostały dołączone żadne z wymaganych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę prawną wprowadzonej zmiany dotyczącej oznaczenia użytku gruntowego na części działki nr [...] o pow. [...]ha z dotychczasowego R IIIa na użytek gruntowy Ps III. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ I instancji, w wyniku wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2012 r. dokonał w drodze czynności materialno-technicznej powyższej zmiany w ewidencji gruntów w zakresie oznaczenia użytku gruntowego mimo, że brak było dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmiany.
Jednak dokonana zmiana w ewidencji gruntów nie odpowiadała oczekiwaniom skarżącego, który pismem z dnia 19 października 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko i zażądał zmiany oznaczenia użytku gruntowego na Lz i zmiany klasy bonitacyjnej. Mając na uwadze, że do wniosku mimo wezwania przez organ, nie zostały dołączone żadne dokumenty, organ wydał decyzję odmawiającą dokonania zmiany. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2c ustawy odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 2-3 ustawy jest niezasadny przede wszystkim dlatego, że wskazany przepis nie reguluje problematyki trybów w jakich wprowadza się zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać należy, że to w art. 24 ust. 2a ustawy określone zostało kiedy aktualizacja ewidencji gruntów i budynków dokonywana jest z urzędu, a kiedy na wniosek, zaś w ust. 2b określono kiedy aktualizacja ewidencji gruntów i budynków dokonywana jest w drodze czynności materialno-technicznej, a kiedy w drodze decyzji, ale ten przepis (w tym brzmieniu obowiązuje od 12 lipca 2014 r. - Dz. U. z 2014 r., poz. 897) nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.
Natomiast powołany § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia (uchylony z dniem 11 stycznia 2016 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 2109) stanowił w ust. 1 ogólną zasadę, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, zaś w ust. 2 określono kiedy z urzędu wprowadza się zmiany w ewidencji. Powołany § 46 ust. 1 i ust. 2 w tym brzmieniu obowiązywał od dnia wydania rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a wiec w czasie gdy art. 24 ustawy nie zawierał jeszcze ust. 2a i ust. 2b. Stąd też gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 24 ust. 2a i ust. 2b ustawy, przepisy § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie tylko stały się zbędne, ale niespójne z ustawą, stąd też zostały uchylone.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia § 35 i § 45 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Powołany § 45 ust 1 stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych. Z powyższego przepisu jednoznacznie i bezspornie wynika jaki jest cel aktualizacji, ale z tego przepisu równocześnie wynika, że aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący żądał wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów bez udokumentowania żądanych zmian, natomiast powołany § 35 rozporządzenia określa źródła danych ewidencyjnych, które nie zostały przedłożone. Bezprzedmiotowy jest również zarzut dotyczący naruszenia § 45 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku było wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczących rodzaju użytku gruntowego, nie zaś przebieg granic działek ewidencyjnych, nie była zatem sporządzana dokumentacja określająca przebieg granic ewidencyjnych, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia § 45 ust. 3 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne, a przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji prawidłowa. W takich okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.