Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy Wola m.st. Warszawy uchwałą z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...] wyraził zgodę na wydanie skierowania do zwarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] na okres 1 roku na rzecz G. i T.U. oraz M.U.
Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m.st. Warszawa do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w zw. z § 11, § 14 ust. 1 pkt 3 i § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.):
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że w stosunku do skarżących zapadł wyrok orzekający eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. [...] z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. W wyniku realizacji ww. wyroku skarżący otrzymają lokalu socjalny nr [...], który jest wpisany do ewidencji lokali socjalnych.
O podjęciu przedmiotowej uchwały skarżący zostali poinformowani w dniu 20 listopada 2014 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania.
Pismem z dnia 26 listopada 2014 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały.
W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy Wola m.st. Warszawy, pismem z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], poinformował stronę, iż ww. uchwała została podjęta bez naruszenia prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Następnie pismem z dnia 26 lutego 2015 r., G.U., T.U. i M.U. wnieśli za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1035/15 odrzucił skargę.
Jak wskazał w uzasadnieniu, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd wskazał, że wniosek G. i T. U. oraz M.U. nie dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania była zamiana statusu mieszkania, w którym zamieszkiwali to jest lokalu przy ul. [...] na mieszkanie socjalne. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli II wydziału Cywilnego dnia 25 lipca 2012 r., (sygn. akt II C 828/12) orzeczono eksmisje z ww. lokalu z prawem do otrzymania lokalu socjalnego. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 11, § 14 ust. 1 pkt 3 i § 28 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), który stanowił, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku (por. § 11). W § 14 ust. 1 wpisano, że w przypadkach określonych w § 12 i 13, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które:
- 1) utraciły lokal wskutek katastrofy budowlanej lub siły wyższej, w szczególności pożaru, powodzi, trzęsienia ziemi, huraganu;
- 2) (49) zamieszkują w budynku lub jego części:
- a) przeznaczonym do rozbiórki ze względu na planowaną inwestycję miejską;
- b) objętym ostatecznym nakazem opróżnienia wydanym przez organ nadzoru budowlanego;
- 3) w wyroku Sądu nakazującym opróżnienie lokalu mają przyznane uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego.
W myśl § 28 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia zarząd dzielnicy w drodze uchwały, z zastrzeżeniem, że jeśli od zakwalifikowania na listę lub ostatniej weryfikacji upłynęło więcej niż 6 miesięcy, umieszczenie tej osoby na liście poddaje się weryfikacji uaktualniającej warunki uprawniające wnioskodawcę do zawarcia umowy najmu lokalu. W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe uregulowania nie stanowią dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.
W konsekwencji Sąd wojewódzki przyjął, że skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji wywiedli G.U., T.U. i M.U. Postawili w niej orzeczeniu cztery zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarga na wskazaną wyżej uchwałę Zarządu Dzielnicy dotyczącą skierowania skarżących do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na okres jednego roku nie stanowi aktu organu jednostki samorządu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 kt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi pomimo braku przesłanek do takiego orzeczenia.
Po trzecie, naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy i jest odpowiedzią na propozycję lokatora.
Po czwarte, naruszenie art. 22 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali – przez przyjęcie, że wymienione akty stanowią nie stanowią prawa materialnego administracyjnego oraz że gmina realizuje swoje prawa właścicielskie, nie zaś władztwo publiczne polegające na tworzeniu zasobu lokali socjalnych w Mieście Stołecznym Warszawie.
Zdaniem skarżących kasacyjnie przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie, gdyż uchwała będąca przedmiotem skargi stanowi jedynie odpowiedź na ofertę zawarcia umowy najmu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Pierwszorzędnym zagadnieniem, związanym z zarzutami skargi kasacyjnej, jest kognicja sądu administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę zarządu dzielnicy wyrażającą zgodę na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.
W orzecznictwie tym wskazuje się, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014, poz. 150 ze zm.), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2499/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 878/14). Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.
W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżony akt – wyrażający wolę Zarządu Dzielnicy Wola w przedmiocie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalnego – ma w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych charakter cywilnoprawnej ofert. Wskazuje na to także cywilnoprawna regulacja w art. 22-25 ww. ustawy o ochronie lokatorów. Stąd przedmiot zaskarżenia w sprawie nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 2236/11). Nie jest też aktem, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten odnosi się do aktów administracyjnoprawnych.
Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.