Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 332/12, po rozpatrzeniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 15 lutego 2012 r. nr SKO.135/2012 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek ustawowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 13 grudnia 2011 r. nr SOC.VI.3328-1/011382/588/U-293/2011.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 13 grudnia 2011 r. odmówił M. K. umorzenia pozostałych do spłaty odsetek ustawowych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., w wysokości 944,02 zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że spłaciła terminowo nienależnie pobrane świadczenia rodzinne rozłożone na 41 rat i podkreśliła, że w decyzji o rozłożeniu na raty nie ma wzmianki o dodatkowych odsetkach od kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Odwołująca zwróciła ponadto uwagę na trudną sytuację finansową, w jakiej się znajduje.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stanęło na stanowisku, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że M. K. w dniu 23 listopada 2011 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie pozostałych do spłaty odsetek ustawowych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Strona wskazała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie stać jej na zapłacenie kwoty 944,02 zł, ponadto jest zobowiązana do płacenia alimentów na synów - J. i P. B.. Wnioskodawczyni obecnie jest na utrzymaniu męża A. K., który nie ma obowiązku spłaty tego zadłużenia. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo, po zbadaniu sytuacji rodzinnej i majątkowej, odmówił wnioskodawczyni umorzenia pozostałych do spłaty odsetek ustawowych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Zdaniem Kolegium kwestia możliwości umorzenia zaległości świadczeń rodzinnych pozostawiona została uznaniu organu administracyjnego, który zobowiązany jest do zbadania sytuacji rodzinnej strony ubiegającej się o umorzenie. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, ale wybór ten nie może być dowolny, musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny organ administracji winien zarazem wskazać o jaki interes chodzi oraz wskazać jego istnienie i znaczenie. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie zaległości dłużnika jest sytuacją nadzwyczajną, ponieważ zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zatem wszelkie ulgi udzielane mogą być jedynie w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak podkreślił organ odwoławczy M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z mężem A. K., a źródłem ich utrzymania jest świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 634,64 zł netto miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania to kwota w wysokości około 356,00 zł miesięcznie (czynsz, energia elektryczna i gaz). Strona nie zgłasza żadnych problemów zdrowotnych. W opinii Kolegium bezspornym jest, że wnioskodawczyni nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Organ I instancji decyzją z dnia 29 maja 2008 r. rozłożył stronie zadłużenie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na 41 rat, które zostało spłacone wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania powyższej decyzji w wysokości 4040,59 zł. Ustawowe odsetki od kwoty nienależnie pobranych świadczeń zostały naliczone w świetle regulacji art. 30 ust. 8 od dnia następującego po wydaniu decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z dnia 27 lutego 2008 r., tj. od 28 lutego 2008 r., do dnia spłaty ostatniej raty, tj. do dnia 7 listopada 2011 r., a zatem organ I instancji naliczył odsetki zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że sytuacja strony jest trudna, jednakże w opinii Kolegium nie zachodzą żadne szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie ustawowych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jednocześnie organ dodał, że umorzenie ustawowych odsetek od kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż prywatne zobowiązania M. K., spłacane byłyby przez wszystkich obywateli.
Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. K.. Strona skarżąca podniosła, że w decyzji z dnia 29 maja 2008 r. brak jest informacji o naliczaniu odsetek w czasie spłaty zadłużenia. Ponadto organ nie uwzględnił okoliczności, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a dochód miesięczny jej rodziny to 634,64 zł netto. Co więcej organ odwoławczy błędnie ocenił, że nie jest to wyjątkowy i szczególny przypadek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 15 lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 13 grudnia 2011 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy administracji orzekały w przedmiocie umorzenia odsetek ustawowych, których naliczenie, w świetle załączonej do akt administracyjnych dokumentacji, budzi poważne wątpliwości. Sąd przywołał treść art. 30 ust. 8 zd. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że w decyzji z dnia 27 lutego 2008 r., orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wyliczono kwotę należności głównej oraz wysokość odsetek ustawowych zakreślając termin ich uiszczenia. W terminie otwartym do złożenia odwołania (a więc przed upływem terminu do uiszczenia należności), skarżąca złożyła wniosek o umorzenie tych należności. Organ decyzją z dnia 29 maja 2008 r., odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, orzekł o rozłożeniu na raty kwoty należności głównej wraz z ustawowymi odsetkami i określił termin płatności każdej z rat na dzień 15 każdego miesiąca, począwszy od lipca 2008 r. Zdaniem Sądu możliwość naliczenia odsetek (od tak określonego zobowiązania) powstałaby dopiero od dnia opóźnienia w spłacie którejkolwiek z rat. Z załączonego do akt zestawienia spłat wynika, że wszystkie raty były regulowane w terminie. Nie było więc podstaw do naliczenia odsetek za okres od daty wydania decyzji z dnia 29 maja 2008 r. (na nowo określającej wysokość należności głównej wraz z odsetkami oraz formę i terminy jej spłaty) do dnia spłaty.
Decyzja z dnia 27 lutego 2008 r. określiła wysokość odsetek ustawowych od należności głównej (nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 3752,00 zł) na kwotę 288,59 zł. Decyzja ta nie wskazywała okresu ani sposobu wyliczenia tych odsetek ale, jak się wydaje, obejmowała okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia jej wydania, zakreślając na jej uiszczenie termin 14-dniowy od dnia upływu terminu do złożenia odwołania od tej decyzji. Przed upływem tego terminu, a więc zanim zobowiązanie stało się wymagalne, strona złożyła wniosek o umorzenie tych należności, a organ w dniu 29 maja 2008 r. wydał decyzję nowacyjną, modyfikując treść zobowiązania strony, a więc określając na nowo należne świadczenie, sposób jego uiszczenia przez rozłożenie na raty oraz termin płatności poszczególnych rat. Rozłożenie należności na raty przesunęło termin wymagalności należności. Poszczególne raty stawały się bowiem wymagalne z upływem okresu płatności określonego decyzją, czyli 15-go każdego miesiąca począwszy od lipca 2008 r. do listopada 2011 r.
Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego ukształtowane na gruncie wykładni przepisu art. 320 k.p.c. (uchwała SN z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 126/06, uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 22 września 1970 r., sygn. akt III PZP 11/70, publ. OSNCP 1971, nr 4, poz. 61). Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ miał podstawy do naliczenia odsetek ustawowych jedynie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych (a więc jeżeli świadczenie było wypłacone w sierpniu 2007 r. to od 1 września 2007 r.) do dnia spłaty, którym w tej sprawie był zakreślony przez organ termin spłaty poszczególnych rat.
Organy wskazały, że odsetki ustawowe wyliczone na kwotę 944,02 zł, obejmują okres od dnia 28 lutego 2008 r., tj. od dnia następującego po wydaniu decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z dnia 27 lutego 2008 r., do dnia 7 listopada 2011 r., tj. do dnia spłaty ostatniej raty. Takie przyjęcie okresu obliczenia odsetek należy uznać za błędne, bowiem w przypadku rozłożenia świadczenia na raty, naliczanie odsetek za czas od powstania zobowiązania, czyli od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych ustaje z chwilą nadejścia terminu płatności poszczególnych rat. Jeśli zaś zobowiązany opóźnia się z zapłatą poszczególnych rat, odsetki za opóźnienie przysługują za okres opóźnienia w zapłacie poszczególnych rat.
Rozumowanie odmienne niweczyłoby cel instytucji rozłożenia na raty spłaty nienależnie pobranych świadczeń, która ma charakter wyjątkowy, gdyż może być zastosowana jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Organ rozkładając świadczenie na raty bada okoliczności dotyczące sytuacji rodziny strony zobowiązanej, uwzględniając w szczególności jej stan majątkowy, a więc możliwości realizacji tego zobowiązania (art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Gdyby zatem odsetki od całego zobowiązania liczone były od dnia wypłaty świadczenia do dnia spłaty ostatniej raty, skutkowałoby to zwiększeniem wysokości ogólnego zobowiązania do spłaty, a więc rezultatem niekorzystnym dla zobowiązanej, zaprzeczającym pierwotnie przyznanej uldze w postaci rozłożenia na raty, co finalnie mogłoby uniemożliwić realizację tego zobowiązania, a samą zobowiązaną jak i osoby pozostające z nią we wspólnym gospodarstwie domowym narazić na utratę podstaw egzystencji, co byłoby sprzeczne z nie tylko ze słusznym interesem strony, ale i interesem społecznym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń co do istnienia zobowiązania strony z tytułu odsetek ustawowych, uwzględniając przedstawioną ocenę prawną Sądu, w zakresie możliwości naliczenia odsetek ustawowych, w myśl art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty (nienależnie pobranych) świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, rozumianego jako przekroczenie terminu, określonego przez organ w decyzji, dla poszczególnych rat zadłużenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżając wyrok w całości. W złożonej skardze skarżący organ zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1 - prawa materialnego, to jest:
- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, z wykroczeniem poza granice sprawy, mając na uwadze względy słuszności, a nie zgodność z prawem,
- art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przedmiotem postępowania jest odmowa umorzenia należnych odsetek, a nie ustalenie kwoty odsetek,
- art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, bowiem odsetki zostały ustalone w sposób prawidłowy, a rozłożenie na raty należności nie stanowi o zaprzestaniu naliczenia odsetek,
- art. 320 Kodeksu postępowania cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w postępowaniu o umorzenie odsetek z tytułu nienależnie pobranego świadczenia nie ma zastosowania, 2 - przepisów postępowania, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,
- art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej dowolnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że miało miejsce naruszenie norm prawa procesowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,
- art. 134 w związku z art. 135 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy prawa procesowego nie zostały w żaden sposób naruszone i nie wykazano jakiegokolwiek naruszenia, które to miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła szereg argumentów na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów sporządzenia i wniesienia przez pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną w wysokości 492 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Całkowicie nieuzasadniony jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa jedynie kształt orzeczenia sądu wynikającego z oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd istnienia naruszenia prawa materialnego oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które odpowiednio miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uwzględnienia skargi pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez Sąd I instancji, której skarżący kasacyjnie organ nie zaaprobował. Podkreślić należy, że wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego organu nie może być utożsamiane z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Artykuł 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 powołanej zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną i jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnić też należy, że na gruncie podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku. Samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może zaś być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Również w tym przypadku analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia powołanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organy orzekające w sprawie, której Sąd I instancji nie zaaprobował. Niezasadny jest także zarzut braku pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd I instancji zawarł takie wskazania stanowiąc, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń co do istnienia zobowiązania strony z tytułu odsetek ustawowych, uwzględniając przedstawioną ocenę prawną Sądu, w zakresie możliwości naliczenia odsetek ustawowych, w myśl art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty (nienależnie pobranych) świadczeń rodzinnych do dnia spłaty, rozumianego jako przekroczenie terminu, określonego przez organ w decyzji, dla poszczególnych rat zadłużenia. W świetle wcześniej przedstawionej w uzasadnieniu wydanego orzeczenia oceny prawnej Sądu I instancji takie wskazana są całkowicie jasne i wystarczające do ponownego, prawidłowego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest badanie legalność zaskarżonej decyzji i odpowiedź na pytanie, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego merytoryczne rozstrzyganie (za organ administracji publicznej) sprawy administracyjnej i podejmowanie decyzji o sposobie jej zakończenia, czego zdaje się oczekiwać skarżący kasacyjnie. Zawarte zatem w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej rozważania skarżącego kasacyjnie w tym zakresie uznać należy za całkowicie błędne.
Nie jest też usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 134 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie organ upatruje w wykroczeniu przez Sąd I instancji, w ocenie skarżącego organu, poza granice rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem była kwestia umorzenia odsetek, a nie ustalenia kwoty odsetek. Jak wyjaśnił to Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia dokonywał on oceny prawidłowości wydania przez organy administracji publicznej decyzji odmawiających umorzenia odsetek ustawowych od kwoty głównej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Niewątpliwie zatem Sąd I instancji orzekał w zakresie swojej kognicji wynikającej z przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, do oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji odmawiających umorzenia dodatkowych odsetek konieczne jest zbadanie, czy zobowiązanie takie w ogóle istnieje. W szczególności w sytuacji (która miała miejsce w niniejszej sprawie), w której ustalenie wysokości dodatkowych odsetek nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w formie pisemnego wezwania organu skierowanego do uczestniczki postępowania o zapłatę dodatkowych odsetek powstałych po "przeliczeniu ustawowych odsetek", opatrzonego rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w trybie administracyjnym. Przyjęcie w tej sytuacji odmiennego poglądu spowodowałaby, że nałożenie przez organ na stronę postępowania obowiązku pieniężnego, którego wysokość określona byłaby samodzielnie przez ten organ, nie podlegałoby żadnej kontroli, ani instancyjnej, ani sądowej. Taki pogląd nie znajduje zaś oparcia w żadnych przepisach prawa.
Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że w uzasadnieniu wydanego orzeczenia brak jest wyjaśnienia, jakie przepisy postępowania w ocenie Sądu I instancji naruszyły organy w niniejszej sprawie i jaki to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, mimo że Sąd powołał w rozstrzygnięciu również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec zasadności postawionego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia przez organy orzekające przepisów prawa materialnego, stanowiącego przesłankę zastosowania powołanego również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przez Sąd I instancji niniejszej sprawy.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Pomijając kwestię oceny prawidłowości sformułowania tego zarzutu, wyjaśnić należy, że artykuł 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy do przepisów ustrojowych. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodnie z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności orzeczenia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu (por. pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06). Reasumując, skoro Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu wątpliwość, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależnie od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłego orzeczenia, działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem w tym zakresie całkowicie chybiony.
Również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) uznać należy za całkowicie chybiony. Zgodnie z tym przepisem kwoty świadczeń rodzinnych nienależnie pobrane podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewidują procedury, jak nazwał to organ w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r., "przeliczenia ustawowych odsetek", które zostały już spłacone. Takie działanie organu uznać zatem należy za nieznajdujące podstawy prawnej i stojące w logicznej sprzeczności z określoną przez ustawodawcę w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych instytucją umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W całości zgodzić się należy z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ miał podstawy do naliczenia odsetek ustawowych jedynie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych (a więc jeżeli świadczenie było wypłacone w sierpniu 2007 r. to od 1 września 2007 r.) do dnia spłaty. W decyzji z dnia 27 lutego 2008 r., orzekającej o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wyliczono kwotę należności głównej oraz wysokość odsetek ustawowych zakreślając termin ich uiszczenia. W terminie otwartym do złożenia odwołania (a więc przed upływem terminu do uiszczenia należności), skarżąca złożyła wniosek o umorzenie tych należności. Organ decyzją z dnia 29 maja 2008 r. odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia orzekł o rozłożeniu na raty kwoty należności głównej wraz z ustawowymi odsetkami i określił termin płatności każdej z rat na dzień 15 każdego miesiąca, począwszy od lipca 2008 r. Zdaniem Sądu możliwość naliczenia odsetek (od tak określonego zobowiązania) powstałaby dopiero od dnia opóźnienia w spłacie którejkolwiek z rat. Z załączonego do akt zestawienia spłat wynika, że wszystkie raty były regulowane w terminie. Nie było więc podstaw do naliczenia odsetek za okres od daty wydania decyzji z dnia 29 maja 2008 r. (na nowo określającej wysokość należności głównej wraz z odsetkami oraz formę i terminy jej spłaty), do dnia spłaty. Prawomocna decyzja z dnia 27 lutego 2008 r. określiła wysokość odsetek ustawowych od należności głównej (nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w kwocie 3752,00 zł) na kwotę 288,59 zł. Zanim zobowiązanie stało się wymagalne strona złożyła wniosek o umorzenie tych należności, a organ w dniu 29 maja 2008 r. wydał decyzję nowacyjną, modyfikując w ten sposób treść zobowiązania strony, a więc określając na nowo należne świadczenie, sposób jego uiszczenia przez rozłożenie na raty oraz nowy termin płatności poszczególnych rat. Rozłożenie należności na raty przesunęło zatem termin wymagalności należności. W przypadku bowiem rozłożenia świadczenia na raty naliczanie odsetek za czas od powstania zobowiązania, czyli od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych ustaje z chwilą nadejścia terminu płatności rat. Dopiero jeśli zobowiązany opóźnia się z zapłatą poszczególnych rat, odsetki za opóźnienie przysługują za okres opóźnienia w zapłacie poszczególnych rat. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Rację ma także uczestniczka postępowania podnosząc, że w decyzji z dnia 29 maja 2008 r. brak jest jakiejkolwiek informacji o naliczaniu odsetek w czasie spłaty zadłużenia, a gdyby takie działanie organu było prawnie dopuszczalne, to niewątpliwie winno ono być zakomunikowane stronie, ponieważ musi ona mieć pełną świadomość konsekwencji prawnych podejmowanych przez siebie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również w całej rozciągłości podgląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym gdyby odsetki od całego zobowiązania liczone były od dnia wypłaty świadczenia do dnia spłaty ostatniej raty (zgodnie z poglądem skarżącego kasacyjnie), to skutkowałoby to zwiększeniem wysokości ogólnego zobowiązania do spłaty, a więc rezultatem niekorzystnym dla zobowiązanej, zaprzeczającym pierwotnie przyznanej uldze w postaci rozłożenia na raty.
W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania zasadności postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Za całkowicie chybiony uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 320 Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd I instancji nie mógł uchybić powołanemu przepisowi Kodeksu postępowania cywilnego, gdyż wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie przepisu tego nie stosował. Przywołanie przez Sąd I instancji orzecznictwa Sądu Najwyższego ukształtowanego na gruncie wykładni przepisu art. 320 k.p.c. miało na celu jedynie wzmocnienie stanowiska Sądu i przedstawienie pogłębionej analizy występującego w rozpatrywanej sprawie problemu.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd orzekł na podstawie art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.