Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3472/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3548/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [....] działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej ustawa, przekazał na rzecz Powiatu Warszawskiego mienie Skarbu Państwa stanowiące prawo własności nieruchomości zabudowanej położonej w Warszawie przy ul. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 718 m². Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.

Po rozpatrzeniu wniosku R. D. oraz wniosku K. Ł. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...], w części stwierdzającej nabycie przez Powiat Warszawski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w Warszawie przy ul. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 706 m², Minister Skarbu Państwa wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] w powyższym zakresie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent m.st. Warszawy.

Postanowieniem z dnia [...], Minister Skarbu Państwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie stało się ostateczne.

W dniu 7 czerwca 2013 r. Minister Skarbu Państwa ponownie otrzymał wniosek Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...]. Mając na uwadze, iż powyższa sprawa była już rozpatrywana przez organ II instancji, Minister Skarbu Państwa wydał w dniu [...] postanowienie nr [...] o niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w części stwierdzającej nabycie przez Powiat Warszawski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności gruntu stanowiącego działkę nr [...], położoną w Warszawie przy ul. M., w obrębie [...] o pow. 706 m².

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...].

Miasto st. Warszawa złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] winna orzec jedynie w części dotyczącej budynku umiejscowionego na spornej nieruchomości gruntowej, gdyż grunt - zdaniem wnioskującego - stanowi własność Skarbu Państwa i winien zostać przekazany na rzecz Miasta st. Warszawy.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...], wydaną w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej dekret, własność osób fizycznych między innymi K. Ł. oraz R. D. w dniu 1 stycznia 1999 r. stanowił tylko budynek, natomiast nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Z akt sprawy wynika, że dawni właściciele nieruchomości wystąpili o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej w dniu 1 kwietnia 1949 r., a więc decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 września 2009 r., zmieniona decyzją własną z dnia 24 listopada 2011 r. ustanowiła między innymi na rzecz K. Ł. oraz R. D. prawo użytkowania wieczystego wobec działki oznaczonej nr [...] o pow. 706 m², w obrębie [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], przy czym decyzja ta skutek prawny wywarła przed 1 stycznia 1999 r., a więc datą graniczną w omawianej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił, że Skarb Państwa dysponował prawem własności nieruchomości gruntowej, a nie własnością budynku i tego stanu prawnego nie zmienia fakt prowadzenia w budynku umiejscowionym na przedmiotowej działce Poradni dla Dzieci.

Art. 60 ustawy stanowi, iż mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wskazuje na potrzebę samodzielnego władztwa nad przejmowanym mieniem. Natomiast biorąc pod uwagę fakt, że budynek w którym znajdowała się Poradnia dla Dzieci nie był własnością Skarbu Państwa, a grunt był w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, to w takiej sytuacji nie można mówić o samodzielnym władztwie nad przejmowanym mieniem należącym do Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego Warszawa - Bródno, w skład którego wchodzi Poradnia dla Dzieci. Proces komunalizacji ma na celu uwłaszczenie samorządu terytorialnego na gruncie Skarbu Państwa w celu umożliwienia realizacji zadań własnych, np. ochrony zdrowia, jak w niniejszej sprawie. Samorząd samodzielnie nie może realizować tego zadania na samym gruncie w oderwaniu od usytuowanej na nim budowli.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Minister Skarbu Państwa prawidłowo ocenił stan prawny i faktyczny w I instancji i nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] Miasto st. Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 60 w zw. z art. 47 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] powinno dotyczyć budynku łącznie z gruntem, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji powiatyzacyjnej powinno dotyczyć tylko budynku znajdującego się na działce nr [...]; art. 7 dekretu, art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n. i art. 233 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że do ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie wystarczające jest wydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego konieczne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 art.,77, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób odpowiadający prawdzie obiektywnej i dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego polegające na błędnym przyjęciu, że w dniu 1 stycznia 1999 r. sporny grunt znajdował się w użytkowaniu wieczystym spadkobierców dawnych właścicieli, co stanowiło przeszkodę do zastosowania art. 60 ustawy, podczas gdy w tej dacie grunt był własnością Skarbu Państwa we władaniu Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego Warszawa-Bródno, w skład którego wchodziła Poradnia dla Dzieci.

W skardze Miasto st. Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona.

Zdaniem tego Sądu, nie można Ministrowi Skarbu Państwa postawić zarzutu wydania decyzji z dnia [...] w warunkach rażącego naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę, że wydanie wówczas przez Ministra Skarbu Państwa takiego, a nie innego rozstrzygnięcia było wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] oraz oceny skutków prawnych wywoływanych przez ostateczną decyzję wydaną w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Z uzasadnienia decyzji nadzorczej z dnia [...] wynika, że Minister Skarbu Państwa uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] ma charakter niepodzielny (dotyczy komunalizacji nieruchomości zabudowanej) i nie zawiera wyodrębnionego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku. Organ stanął też na stanowisku, że skutki pozytywnej dla wnioskodawców decyzji dekretowej działają ex tunc przez co w dacie 1 stycznia 1999 r. Wojewoda Mazowiecki działał z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy, skoro skomunalizował nieruchomość niebędącą własnością Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby uznać takie stanowisko organu nadzoru za błędne, to wadliwość ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Osnowa decyzji z [...] nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia, co do gruntu i co do budynku Przychodni dla Dzieci, lecz ma charakter ogólny, dotyczy nieruchomości zabudowanej, co determinowało formułę rozstrzygnięcia organu nadzoru orzekającego w dniu 9 stycznia 2013 r. Wobec tego Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] objął swym orzeczeniem całość rozstrzygnięcia komunalizacyjnego kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym.

Sąd I instancji zaznaczył, że sami wnioskodawcy mieli rozbieżne oceny co do zakresu kwestionowanego rozstrzygnięcia z 12 lipca 2002 r. Żądanie zawarte we wniosku R. D. z dnia 23 lutego 2012 r. dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej budynku, a żądanie wniosku K.Ł. z dnia 14 maja 2012 r. dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w całości.

Zdaniem Sądu I instancji, samo wadliwie uzasadnione stanowisko Ministra Skarbu Państwa, zawarte w decyzji z dnia [...] odnośnie skutków prawnych decyzji dekretowej, popierające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] jest niewystarczające do wycofania decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego w ramach sprawy nieważnościowej. Minister Skarbu Państwa podniósł słusznie, że w zaskarżonej decyzji tryb regulacji stanu prawnego przewidziany w przepisie art. 60 ust. 1 ustawy miał charakter celowy. Służył dostosowaniu stanu prawnego mienia nieruchomego do przyjętych w ustawie rozwiązań ustrojowych i umożliwieniu realizacji przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego przejmowanych zadań z zakresu opieki zdrowotnej (art. 47 ustawy). Istota tej komunalizacji zasadzała się na własności Skarbu Państwa do nabywanego mienia oraz władztwie w sensie prawnym instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego.

W sytuacji, gdy w dacie komunalizacji budynek znajdujący się na części działki nr 39, stanowiącej obecnie działkę nr [...] był odrębną od gruntu nieruchomością budynkową stanowiącą własność osób fizycznych, należało przyjąć, że wydana decyzja komunalizacyjna z dnia [...], co do całości rozstrzygnięcia, stanowiła zaprzeczenie istoty komunalizacji i nie nadawała się do wykonania w momencie jej wydania. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby Samodzielny Publiczny ZOZ wykonywał zadania z zakresu opieki zdrowotnej na nieruchomości zabudowanej budynkiem należącym do osób fizycznych. W takiej sytuacji nie można uznać, że Przychodnia dla Dzieci przy ul. M. w Warszawie miała w dacie 1 stycznia 1999 r. tego rodzaju formalne władztwo nad całością przedmiotowego mienia, dające temu podmiotowi pełnię praw do samodzielnego korzystania z nieruchomości zabudowanej budynkiem prywatnym na cele ochrony zdrowia zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Miasta st. Warszawy, że w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa, uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...], błędnie przyjął, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...], zmieniona decyzją z dnia [...], wydana w trybie art. 7 dekretu wywarła skutki przed dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu, jest decyzją o charakterze konstytutywnym, a nie deklaratoryjnym. Przyznanie prawa użytkowania wieczystego w tym trybie uwarunkowane jest tym, czy w dacie wydania tej decyzji spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i czy stan geodezyjno-prawny nie stoi na przeszkodzie zadysponowaniu gruntem na rzecz osoby trzeciej. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie podniósł skarżący, że decyzja ta nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ prawo to powstaje poprzez wpis do księgi wieczystej dokonany na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej po uostatecznieniu się decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy (art. 7 ust. 3 dekretu w zw. z art. 27 ugn).

Wobec tego wydanie decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu nie rodziło skutków prawnych z datą wsteczną i nie świadczyło o tym, że w dacie 1 stycznia 1999 r. część gruntu oznaczonego jako działka nr [...] obecnie oznaczonego jako działka nr [...], była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Jednak, jak wskazano wyżej, kwestia wadliwej oceny skutków prawnych decyzji dekretowej nie mogła być argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej z 2013 r.

W skardze kasacyjnej, Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciło:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 60 ust.1 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej ustawa, poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...], z dnia [...] powinno dotyczyć budynku łącznie z gruntem, podczas gdy stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć tylko budynku znajdującego się na gruncie działki ew. nr [...];
2. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa, pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a postępowanie przed organem drugiej instancji było dotknięte rażącym naruszeniem prawa, które uzasadniały uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa;
4. 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego;
5. 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że możliwe jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji tylko w części dotyczącej budynku, albowiem decyzja ta miała charakter podzielny (dotyczyła nieruchomości budynkowej i gruntowej). Decyzja taka wbrew twierdzeniom Sądu nie musi zawierać wyodrębnionego rozstrzygnięcia dotyczącego gruntu i budynku, aby organ nadzoru mógł stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej budynku. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie budynek spełniający wymogi z art. 5 dekretu był odrębną od gruntu nieruchomością budynkową, wobec czego budynek ten, będący własnością osób trzecich, nie będąc wówczas częścią składową gruntu, nie powinien zostać objęty skutkami powiatyzacji.

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, w sytuacji, gdy w dacie komunalizacji budynek znajdujący się na części działki nr [...], stanowiącej obecnie dz.[...], był odrębną od gruntu nieruchomością budynkową, stanowiącą własność osób fizycznych, należało przyjąć, że wydana decyzja komunalizacjyjna stanowiła zaprzeczenie istoty komunalizacji i nie nadawała się do wykonania w momencie jej wydania. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby Samodzielny Publiczny ZOZ wykonywał zadania z zakresu opieki zdrowotnej na nieruchomości zabudowanej budynkiem należącym do osób fizycznych.

Skarżący podał, że w przedmiotowej sprawie SP ZOZ władał nie tylko nieruchomością budynkową stanowiącą własność osób trzecich, ale także władał nieruchomością gruntową stanowiącą własność Skarbu Państwa. Powodowało to, że odnośnie nieruchomości gruntowej była spełniona przesłanka samodzielnego władztwa nad mieniem Skarbu Państwa i w tej części brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji powiatyzacyjnej. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji powiatyzacyjnej przez Ministra Skarbu Państwa w całości było rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Trudno jest też zgodzić się z twierdzeniami Sądu jakoby wadliwe stanowisko Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie skutków decyzji dekretowych, a mianowicie, że w dacie 1 stycznia 1999 r. działka była obciążona użytkowaniem wieczystym, nie mogło być argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej z 2013 r.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że takie błędne ustalenie stanu faktycznego powoduje, że nie mogła zaistnieć przesłanka z art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odnośnie nieruchomości gruntowej, skoro nieruchomość gruntowa była oddana w użytkowanie wieczyste.

Skarżący kasacyjnie zrzucił, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie poddał wnikliwej analizie prawidłowości prowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego, dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego, poczynionych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało poczynieniem w sprawie błędnych ustaleń i interpretacji, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły.

Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 19.07.2016 r., sygn. akt I OSK 2506/14 (LEX nr 2100628) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. byłby zasadny, gdyby sąd wojewódzki dokonał wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, orzekając w sprawie Sąd I instancji oparł się na zgromadzonym przez organy administracji w sposób zgodny z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. materialne dowodowym, który prawidłowo ocenił i wyciągnął z niego trafne wnioski, uznając, że brak było podstaw w sprawie do stwierdzenia nieważności Ministra Skarbu Państwa z dnia 9 stycznia 2013 r. Podnosząc zrzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, skarżący kasacyjnie nie wykazał, jakie okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione, jakich okoliczności Sąd I instalacji nie rozważył oraz, jakich elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. zabrakło w wydanych w sprawie decyzjach.

Błędnie także zarzut naruszenia przepisów postępowania powiązał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji poddał wnikliwej analizie prawidłowość prowadzonego przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego, a także dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego, poczynionych w sprawie ustaleń oraz prawidłowości zastosowania prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 60 ust.1 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), dalej ustawa, poprzez błędne – zdaniem skarżącego kasacyjnie - przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...], z dnia [...] powinno dotyczyć budynku łącznie z gruntem, podczas gdy stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć tylko budynku znajdującego się na gruncie działki ew. nr [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis natomiast art. 47 ustawy składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut jego naruszenia skarżący kasacyjnie nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna owego przepisu prawa została naruszona i to w sposób rażący.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można Ministrowi Skarbu Państwa postawić zarzutu wydania decyzji z dnia 9 stycznia 2013 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie bowiem z dnia 9 stycznia 2013 r. było wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] oraz oceny skutków prawnych wywoływanych przez ostateczną decyzję wydaną w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Zauważyć należy, co trafnie podnosi za organem rozstrzygającym sprawę, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] ma charakter niepodzielny (dotyczy komunalizacji nieruchomości zabudowanej) i nie zawiera wyodrębnionego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku. Minister Skarbu Państwa stanął w na stanowisku, że skutki pozytywnej dla wnioskodawców decyzji dekretowej działają ex tunc, przez co w dacie 1 stycznia 1999 r. Wojewoda Mazowiecki działał z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy, skoro skomunalizował nieruchomość niebędącą własnością Skarbu Państwa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że gdyby nawet uznać takie stanowisko organu nadzoru za błędne, to wadliwość ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że osnowa decyzji z 12 lipca 2002 r. nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia co do gruntu i co do budynku Przychodni dla Dzieci, lecz ma charakter ogólny. Dotyczy nieruchomości zabudowanej, co determinowało formułę rozstrzygnięcia organu nadzoru orzekającego w dniu 9 stycznia 2013 r. Wobec tego Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] objął swym orzeczeniem całość rozstrzygnięcia komunalizacyjnego kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym.

Za prawidłowe też uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że samo wadliwie uzasadnione stanowisko Ministra Skarbu Państwa, zawarte w decyzji z dnia [...] odnośnie skutków prawnych decyzji dekretowej, popierające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] jest niewystarczające do wycofania decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego w ramach sprawy nieważnościowej.

Trafnie podkreśla za organem Sąd I instancji, co ma istotne znaczenie w sprawie, że tryb regulacji stanu prawnego przewidziany w przepisie art. 60 ust. 1 ustawy miał charakter celowy. Służył dostosowaniu stanu prawnego mienia nieruchomego do przyjętych w ustawie rozwiązań ustrojowych i umożliwieniu realizacji przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego przejmowanych zadań z zakresu opieki zdrowotnej (art. 47 ust. 1 ustawy). Istota tej komunalizacji zasadzała się na własności Skarbu Państwa do nabywanego mienia oraz władztwie w sensie prawnym instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie Sąd ten akcentuje, że skoro w dacie komunalizacji budynek znajdujący się na części działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] był odrębną od gruntu nieruchomością budynkową stanowiącą własność osób fizycznych, należało przyjąć, że wydana decyzja komunalizacyjna z dnia [...], co do całości rozstrzygnięcia, stanowiła zaprzeczenie istoty komunalizacji i nie nadawała się do wykonania w momencie jej wydania.

Nie sposób bowiem przyjąć, by Samodzielny Publiczny ZOZ wykonywał zadania z zakresu opieki zdrowotnej na nieruchomości zabudowanej budynkiem należącym do osób fizycznych. W takiej sytuacji nie można uznać, że Przychodnia dla Dzieci przy ul. M. w Warszawie miała w dacie 1 stycznia 1999 r. tego rodzaju formalne władztwo nad całością przedmiotowego mienia, dające temu podmiotowi pełnię praw do samodzielnego korzystania z nieruchomości zabudowanej budynkiem prywatnym na cele ochrony zdrowia zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Samodzielny Publiczny ZOZ nie mógł wykonywać zadań z zakresu opieki zdrowotnej na nieruchomości gruntowej.

Bez wpływu na wynik sprawy powstaje okoliczność, że uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] Minister Skarbu Państwa błędnie przyjął, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...], zmieniona decyzją z dnia [...], wydana w trybie art. 7 dekretu wywarła skutki przed dniem 1 stycznia 1999 r. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu, jest decyzją o charakterze konstytutywnym, a nie deklaratoryjnym. Przyznanie prawa użytkowania wieczystego w tym trybie uwarunkowane jest tym, czy w dacie wydania tej decyzji spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i czy stan geodezyjno-prawny nie stoi na przeszkodzie zadysponowaniu gruntem na rzecz osoby trzeciej. Decyzja ta nie powoduje jednak powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ prawo to powstaje poprzez wpis do księgi wieczystej dokonany na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej po uostatecznieniu się decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy (art. 7 ust. 3 dekretu w zw. z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, j.t.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Wydanie decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu nie rodziło skutków prawnych z datą wsteczną i nie świadczyło o tym, że w dacie 1 stycznia 1999 r. część gruntu oznaczonego jako działka nr [...], obecnie oznaczonego jako działka nr [...], była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. W świetle tego co powiedziono wyżej, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wadliwa ocena skutków prawnych decyzji dekretowej nie mogła stanowić argumentu przemawiającego za stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej z dnia 9 stycznia 2013 r.

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.