Uzasadnienie
I OSK 348/10
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Wa 1193/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej, zwanego dalej Komendantem Głównym, z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przydziale tymczasowej kwatery - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Komendant Główny na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Komendanta Głównego z dnia[...] maja 1993 r. o przydziale I. C. tymczasowej kwatery położonej przy ul. [...] w W, gdyż stała się ona bezprzedmiotowa. Organ stwierdził, że strona opróżniła kwaterę tymczasową rezygnując z uprawnień do jej dalszego zajmowania, co pozwoliło na uwzględnienie wniosku zawartego w piśmie z dnia 18 marca 2008 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. C. domagała się uchylenia tej decyzji w części dotyczącej terminu i uzasadnienia, gdyż decyzja przyznająca kwaterę tymczasową stała się bezprzedmiotowa po uprawomocnieniu się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Nr [...] z dnia[...] grudnia 1998 r. i zmianie z dniem 15 czerwca 2001 r. art. 94 ustawy o Straży Granicznej.
Komendant Główny decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie wskazując, że zmiana wprowadzona do art. 94 ustawy o Straży Granicznej ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej /Dz.U. Nr 45, poz. 498/ w ust. 2 tegoż artykułu określiła, jakie lokale bądź powierzchnie przeznacza się na kwatery tymczasowe. Zmiana ta nie mogła jednak wpłynąć na decyzję o przydziale kwatery tymczasowej dla strony, która wydana była zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Również ustawa zmieniająca nie przewidziała takiego skutku. Także okoliczność wydania przez Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia[...] grudnia 1998 r., skutkiem której przekazano budynek przy ul. [...] dotychczasowym prywatnym właścicielom nie miała wpływu na zamieszkiwanie I. C. w przydzielonym jej lokalu mieszkalnym. Natomiast bezspornym powodem, z którego wynika bezprzedmiotowość decyzji o przydziale kwatery, jest rezygnacja strony z zajmowanego lokalu.
W skardze I. C. zarzucając naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 94 ust. 2 w zw. z art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, domagała się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu kwatery tymczasowej z chwilą uprawomocnienia się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. i zmianie z dniem 15 czerwca 2001 r. przepisu art. 94 ustawy o Straży Granicznej. Na tej podstawie wniosła o uchylenia decyzji w części dotyczącej terminu, kiedy decyzja ta stała się bezprzedmiotowa.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zacytował przepis art. 162 § 1 k.p.a. oraz przytoczył poglądy doktryny i judykatury dotyczące bezprzedmiotowości /komentarz do k.p.a. oraz wyrok sygn. I OSK 953/07/. Wskazał też na wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. I SA 861/00 i odnosząc przedstawione stanowiska do sprawy stwierdził, że spór dotyczy czasookresu zaistnienia przesłanki wygaśnięcia decyzji Komendanta Głównego z dnia [...] maja 1993 r. o przydziale skarżącej kwatery tymczasowej. Podzielając pogląd organu, że stan jaki zaistniał po przekazaniu budynku przy ul. [...] prywatnym właścicielom nie uzasadniał stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przydziale naprowadził, że decyzja spełniała swój cel, a zmiana właściciela lokalu nie miała wpływu na możliwość korzystania przez stronę z prawa do kwatery choć na innych, mniej korzystnych warunkach. Zasadnie więc organ podniósł, że wygaśnięcie decyzji o przydziale po uprawomocnieniu się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. nie leżało w interesie strony, gdyż pozbawiłoby skarżącą prawa do przydzielonej kwatery. Także zmiana przepisu art. 94 ustawy o Straży Granicznej nie miała wpływu na byt decyzji o przydziale, bowiem bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 161 § 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Tymczasem przepisy nowelizujące ustawę o Straży Granicznej nakazu wygaśnięcia decyzji nie zawierają. Stąd też zasadnie przyjęto, że decyzja o przydziale stała się bezprzedmiotowa z uwagi na rezygnację przez stronę z prawa do przydzielonej kwatery i opróżnieniu przedmiotowego lokalu.
W skardze kasacyjnej I. C., reprezentowana przez radcę prawnego, wskazała na art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej: p.p.s.a., i oparła kasację na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię – art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 ze zm./ polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu skarżącej kwatery tymczasowej pomimo, iż stała się ona bezprzedmiotowa po uprawomocnieniu się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r. i zmianie z dniem 15 czerwca 2001 r. przepisów art. 94 dokonaną ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej, w związku z treścią art. 94 ust. 2 tej ustawy;
- naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./, a mianowicie:
- art. 162 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie takie leży w interesie skarżącej,
- art. 145 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w ten sposób, że w sytuacji naruszenia przepisów postępowania Sąd nie uwzględnił skargi przy jednoczesnym braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności do nierzetelnego postępowania dowodowego w przedmiocie przesłanek wskazujących na bezprzedmiotowość zaskarżonej decyzji,
- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak obiektywnych wyczerpujących ustaleń w sytuacji istnienia dokumentów stanowiących jednoznacznie, że sytuacja faktyczna zmieniła się do tego stopnia, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa, co świadczy o błędnych kryteriach oceny dopuszczonych dowodów,
- naruszenie przepisów Konstytucji RP, a to art. 7.
Wskazując na powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty wskazano, że zmiana formuły własności budynku, w którym mieszkała I. C. spowodowała, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej stała się bezprzedmiotowa. Pozostając w lokalu skarżąca zamieszkiwała na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 1997 r. zawartej z Zarządem Domów Komunalnych Warszawa Śródmieście i podlegała ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przejęcie przez spadkobierców byłego właściciela budynku przy ul. [...] spowodowało znacznie wyższe koszty związane z wynajmem lokalu od osoby prywatnej. Stąd też przy uwzględnieniu wyroku NSA z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. I SA 861/01, a także poglądów doktryny, strona winna mieć pewność co do tytułu do zajmowanego lokalu. Budynek nie spełniał wymogów stawianym kwaterom tymczasowym dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, czynsz płacony za zajmowany lokal nie wynikał z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Straży Granicznej oraz sposobu naliczania czynszu za te lokale /Dz.U. Nr 122, poz. 1048/. Tym samym interes strony dotyczy także wysokości czynszu najmu, który płacony osobie prywatnej był zdecydowanie wyższy od wynikającego z przepisów w/w rozporządzenia. Pogląd taki znalazł potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 705/09 uznającego skargę kasacyjną I. C. w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego argumentując, że w dacie wydania decyzji przyznającej stronie kwaterę tymczasową rozstrzygnięcie to było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami. Natomiast zmiana właściciela lokalu zmieniła warunki najmu, ale nie miała wpływu na możliwość zamieszkiwania skarżącej w lokalu. Wygaśnięcie decyzji w takiej sytuacji nie leżało w interesie strony, gdyż pozbawiałoby ją prawa do przydzielonej kwatery. Także zmiana prawa materialnego, która weszła w życie 15 czerwca 2001 r. nie przewidywała nakazu wygaśnięcia wcześniej wydanych decyzji. Bezprzedmiotowość wystąpiła z datą rozwiązania umowy najmu przedmiotowego lokalu, stąd też wygaśnięcie decyzji z tą chwilą leżało w interesie społecznym i w interesie strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, który winien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisie art. 176 p.p.s.a. Nie cytując tej normy prawnej należy jednak wyeksponować, że pośród wymagań materialnych przepis ten wymaga aby skarga kasacyjna wskazywała, czy konkretne, szczegółowo opisane skargą kasacyjną /a nie "kasacją"/ orzeczenie zaskarżone jest w całości, czy w części; nadto przepis ten nakłada obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W sprawie skarga kasacyjna nie spełnia pierwszego z wymogów gdyż nie wskazuje, czy wyrok WSA zaskarżony jest w całości, czy też w części, a jeśli tak – to w jakim zakresie. W konkretnym przypadku ma to dodatkowe znaczenie, jeśli się weźmie pod uwagę skargę skierowaną do WSA, w której I. C. nie kwestionowała rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. W skardze, w końcowych wnioskach, sformułowano żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej terminu, kiedy decyzja ta stała się bezprzedmiotowa oraz zakwestionowano uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Jeśli chodzi o obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, to skarga kasacyjna w odniesieniu do podstawy kasacyjnej wymienionej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zawiera cztery zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Co się zaś tyczy konstrukcji poszczególnych zarzutów, to wg kolejności, pierwszy - wskazuje na nieistniejący w Kodeksie postępowania administracyjnego przepis; przyjmując nawet, że doszło do oczywistej omyłki i w rzeczywistości chodzi o art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., to dalsza treść zarzutu gdzie stwierdzono, że naruszenie tej normy nastąpiło "poprzez zaniechanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji", pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzją Komendanta Głównego. Otóż decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Główny na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia[...] maja 1993 r. o przydziale I. C. kwatery tymczasowej, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2009 r. To ta właśnie decyzja była przedmiotem skargi I. C., którą WSA oddalił. Drugi zarzut wskazując na art. 145 § 1 p.p.s.a. nie precyzuje, która część tego przepisu miała być naruszona a zauważyć należy, że paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, a punkt pierwszy – z trzech liter. Z kolei odsyłający charakter normy zawartej w art. 106 § 5 p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Jeśli chodzi natomiast o art. 106 § 3 p.p.s.a., która to regulacja dotyczy uzupełniającego postępowania dowodowego zauważyć wypada, że takiego postępowania z urzędu, ani na wniosek /bo takiego nie było/ WSA nie prowadził. Wreszcie zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP, a to art. 7, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przy braku jakiegokolwiek doprecyzowania i uzasadnienia oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do tego zarzutu.
Zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na przepis art.96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w zw. z art. 94 ust. 2 tej ustawy, gdzie pierwsza regulacja odnosi się do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a druga wskazuje, jakie lokale mieszkalne przeznacza się na kwatery tymczasowe. Tymczasem postępowania w sprawie nie dotyczyło uprawnień I. C. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i zarówno Komendant Główny, jak i WSA w tym zakresie nie orzekał oraz przepisów tych nie stosował. Stąd też, pomijając nawet brak materialny skargi kasacyjnej /czy orzeczenie zaskarżone jest w całości, czy w części/, tak postawiony zarzut nie mógł być uwzględniony. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a te – jak wyżej przedstawiono – nie dawały szansy skontrolowania zaskarżonego orzeczenia. Dodać końcowo należy, że jedynie w przypadku nieważności postępowania, a więc w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, jednakże w rozpatrywanej sprawie nieważność postępowania nie miała miejsca.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.