Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 923/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskami z dnia 29 grudnia 1992 r. i z dnia 23 grudnia 2008 r. A. M. złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. D. i R.D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości w postaci majątku ziemskiego N., obejmującego folwark N. i folwark Ż., pałac w N. i budynki przynależne do tego majątku oraz majątek [...]. Pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. A. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. D. i R.D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nieruchomości "[...]", w pow. [...], woj. [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., działając, m.in. na podstawie art. 7 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090) odmówił potwierdzenia A. M. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.D. i R.D. nieruchomości "[...]" poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w pow. s., woj. [...].
Wojewoda podniósł, że ustawodawca w obowiązującej regulacji z dnia 8 lipca 2005 r. w art. 5 ust. 1 wyznaczył ostateczny termin składania wniosków o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty na dzień 31 grudnia 2008 r. Termin ten jest terminem zawitym, terminem o charakterze materialnym, a więc jest nieprzywracalny, zatem złożone przez wnioskodawczynię oświadczenie nie wywołuje skutków prawnych.
Organ podał, że przed dniem 31 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęło podanie A. M. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w postaci majątku ziemskiego N., obejmującego folwark N. (300 ha gruntów) i folwark Ż. (600 ha gruntów), pałacu w N. i budynków przynależnych do tego majątku oraz majątku [...]. W treści powyższego pisma A. M. informowała, iż jest on kontynuacją jej wniosku złożonego 29 grudnia 1992 r. do Urzędu Rejonowego w K.. W ówcześnie złożonym podaniu zakres roszczenia został określony jako "majątek [...]". Wskazano w nim, iż pozostawiony został także "majątek N.". Przy czym o tym, jaką nieruchomość miała na myśli wnioskodawczyni, świadczy też załączone do niego oświadczenie M.T.. "Majątek N." został opisany jako cyt. "pałac z dwoma folwarkami - N. i Ż.". Przed 31 grudnia 2008 r. nie pada w piśmie strony określenie "[...]". Dopiero w sierpniu 2011 r. skarżąca wskazała, iż częścią majątku ziemskiego N. są grunty w H., o powierzchni 64 ha.
Organ stwierdził, że analiza dokumentów, w tym "Skorowidza Miejscowości Rzeczypospolitej Polskiej z oznaczeniem terytorialnie im właściwych władz i urzędów oraz urządzeń komunikacyjnych" wydanego przez Wydawnictwo Książnicy Naukowej Przemyśl-Warszawa (ok. 1931 r.) i mapy "Kamionka Strumiłowa Pas 48 Słup 39" wydanej przez Wojskowy Instytut Geograficzny (Warszawa 1926 r.) i "Skorowidza Dóbr Tabularnych w Galicyi z W. Ks. Krakowskiem" (według stanu na dzień 31 grudnia 1904), prowadzi do stwierdzenia, iż "majątek ziemski N." jest wyłącznie nazwą potoczną i zwyczajową. Kryje się pod nią zbiór odrębnych nieruchomości - folwarków. Użycie we wniosku z 23 grudnia 2008 r. przez skarżącą tego sformułowania, przy jednoczesnym wskazaniu lokalizacji poszczególnych gruntów (wśród których nie wymieniono nieruchomości " [...]"), nie upoważnia do interpretacji, iż pod tym pojęciem kryje się również nieruchomość w miejscowości S. i przysiółku H..
Wojewoda podkreślił, że wszelkie doprecyzowanie złożonego wcześniej wniosku o nowe nieruchomości lub złożenie nowego wniosku nie przynosi pożądanych dla strony skutków prawnych. W ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła A. M..
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ II instancji w ślad za Wojewodą potwierdził, że przewidziany w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest terminem prawa materialnego, a uchybienie temu terminowi wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Zatem ostateczną granicą czasową, do której wnioski te mogły być skutecznie modyfikowane była data 31 grudnia 2008 r. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za te konkretne nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do tego dnia.
Organ dokonując analizy przepisów ustawy zabużańskiej wskazał, że z treści wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy nie musi wynikać oznaczenie nieruchomości, za którą ma być potwierdzone prawo do rekompensaty. Oznaczenie zaś nieruchomości, co jest niezbędne dla merytorycznego rozpatrzenia omawianego wniosku, bezwzględnie powinno wynikać z informacji zawartych w załącznikach, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej.
Minister stwierdził, że treść zgłoszonego przez stronę żądania powinna być zatem ustalona, nie tylko poprzez analizę brzmienia samego wniosku, ale także przez odniesienie się do wszystkich innych informacji, zawartych w załączonych do wniosku dokumentach, jak również do całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organ sprawy. Przy czym modyfikacja złożonego przez stronę żądania była możliwa jedynie do dnia 31 grudnia 2008 r.
Organ wskazał, że z analizy dokumentów wynika, iż podanie z dnia 29 grudnia 1992 r. oraz dnia 23 grudnia 2008 r. dotyczyły wyłącznie nieruchomości pozostawionych przez S. D. i R.D. w N., w Ż. oraz w majątku "[...]". Żądanie zgłoszone do protokołu w dniu 11 sierpnia 2011 r. winno być zatem traktowane jako nowy wniosek.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sąd I instancji dokonując analizy stanu prawnego zgodził się z organem, że skarżąca mogła modyfikować, w tym rozszerzać wniosek co do zakresu nieruchomości, jednakże tylko do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala bowiem po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed wskazaną datą.
Sąd podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy organy powinny uznać, że pismo złożone w dniu 11 sierpnia 2011 r., odnoszące się m. in. do nieruchomości [...] stanowi uzupełnienie pierwotnego wniosku z 1992 r., czy też jest to nowy odrębny wniosek wszczynający postępowanie, gdyż dotyczy innej nieruchomości niż wskazane wcześniej grunty.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że "Majątek ziemski N." jest nazwą pod którą kryje się zbiór odrębnych nieruchomości, którym nadane zostały nazwy własne. Zaświadczenie Państwowego Centralnego Historycznego Archiwum Ukrainy miasta Lwów z dnia 12 grudnia 2008 r., wydane na podstawie wykazu nieruchomości ziemskich ponad 100 ha w powiecie K. wraz z pismem przewodnim Urzędu Ziemskiego w K. do Okręgowego Urzędu Ziemskiego we Lwowie z dnia 18 października 1923 r. oraz uzupełnieniem wykazu majątków ponad 100 ha z powiatu K. odnośnie do majątków częściowo już rozparcelowanych, względnie parcelowanych obecnie wraz z pismem przewodnim Państwowego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 10 stycznia 1924 r., zaświadczenie Państwowego Archiwum Tarnopolskiego z dnia 29 stycznia 2010 r. wydane na podstawie wykazu majątków położonych na terenie województwa tarnopolskiego w których znajduje się nadwyżka parcelacyjna oraz orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 1945 r. potwierdzają w sposób niewątpliwy, że używany jako nazwa potoczna "majątek N." składał się z odrębnych nieruchomości - folwarków – mających swoją siedzibę zarówno w miejscowościach N. Ż. oraz S. z przysiółkiem H.. Skorowidz Dóbr Tabularnych w Galicji z W. Ks. Krakowskiem z dnia 31 grudnia 1904 r. dokumentuje, że wskazane folwarki posiadały odrębne liczby wykazu hipotecznego.
Jednocześnie Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek twierdzenia przeciwnego, że majątek [...] nie stanowił elementu składowego majątku zwanego zwyczajowo i potocznie N., co z kolei powinno być interpretowane zgodnie z interesem strony.
Zdaniem Sądu, wobec braku pełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wadliwej oceny doszło do nieuprawnionego ustalenia, że złożony przez skarżącą w ustawowym terminie wniosek, nie dotyczył nieruchomości [...] stanowiącej element składowy majątku zwyczajowo i potocznie zwanego N..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za majątek [...] został złożony w terminie zakreślonym tym przepisem;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ błędnie ustalił, iż majątek [...] nie stanowił elementu składowego majątku zwanego N., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Ministra Skarbu Państwa;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. pomimo, iż została wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na uznaniu, że wniosek o potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek [...] został złożony w terminie zakreślonym tym przepisem.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zgodnie z zasadą skargowości zawartą w art. 66 k.p.a. organ jest związany treścią żądania strony.
W związku z tym to strona składająca wniosek powinna określić za jakie nieruchomości dochodzi stosownej rekompensaty. Organ nie jest obowiązany z własnej inicjatywy ustalać wszystkich nieruchomości pozostawionych przez stronę, poza tymi wskazanymi we wniosku, bowiem wbrew temu co ustalił Sąd I instancji nieruchomość [...] była odrębną nieruchomością od majątku N.. Za powyższym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przemawia po pierwsze fakt, że dla każdej z nieruchomości była prowadzona odrębna księga hipoteczna, po drugie, że nieruchomości te były położone w innych oddalonych od siebie miejscowościach.
Pełnomocnik Ministra Skarbu Państwa podał, że decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] potwierdził A. M. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. D. majątku ziemskiego [...] oraz pozostawienia przez R.D. i S.D. majątku ziemskiego N. i majątku Ż..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona.
Trafne są podniesione w skardze kasacyjnej tak zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak też przepisów procesowych.
Zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090): " Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r." Termin ten jest terminem prawa materialnego, terminem zawitym, którego uchybienie powoduje, że roszczenie wygasa. Wniosek złożony przez stronę wyznacza granice sprawy administracyjnej. We wniosku z dnia 23 grudnia 2008 r. A. M. żądała wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez pozostawienia przez S.D. i R.D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości w postaci majątku ziemskiego N., obejmującego folwark N. i folwark Ż., pałac w N. i budynki przynależne do tego majątku oraz majątek [...].
Zatem ani we wniosku z 23 grudnia 2008 r., ani we wcześniejszym wniosku z 29 grudnia 1992 r. nie wskazano majątku " [...]". Natomiast w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. pełnomocnik A. M. wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.D. i R.D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nieruchomości "[...]", w pow. s, woj. [...].
Z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy administracji wynika, że na terenie powiatu s. znajdowała się miejscowość S. i przysiółek H., a także miejscowości Ż. i N.. Nieruchomości położone w Ż., N. i [...] stanowiły odrębne ciała tabularne – hipoteczne, dla których prowadzono odrębne wykazy hipoteczne, stanowiły odrębne majątki (k.126 akt adm.), położone w odrębnych gminach. Poszczególne folwarki posiadały odrębne liczby wykazu hipotecznego przy Sądzie Obwodowym w Z.: N. – lwh.151, Ż. –lwh. 61, [...]-lwh 182. Ze znajdującego się w aktach sprawy Skorowidzu miejscowości Rzeczypospolitej Polskiej (k.124-125) wynika, że w miejscowości S., gminie S., powiecie K. znajdowała się wieś i dwór. Miejscowość S. położona była w dużej odległości i w innej gminie aniżeli N. (por. mapa k.132 akt adm.). Powyższe prowadzi do wniosku, że - jak słusznie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa - wymienione nieruchomości były odrębnymi majątkami. Tak też traktowała te majątki strona wnioskująca skoro we wniosku z 2008 r. wymieniła majątki położone w Ż. i N..
We wniosku o rekompensatę strona powinna wskazać majątek pozostawiony poza obecnymi granicami państwa polskiego, lecz nie w sposób przykładowy, używając słów " między innymi". Użycie tego określenia nie stanowi, jak uznał to Sąd pierwszej instancji, podstawy do domagania się rekompensaty za majątek określony we wniosku złożonym już po terminie wskazanym przez ustawodawcę.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2013 r., sygn. I OSK 594/12 wprowadzony ustawą zabużańską system zaspokojenia przyznanych uprawnień ustawodawca jednoznacznie powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje bowiem nie z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych. Wynika to wprost z ustępów 1 i 2 art. 5 ustawy, zgodnie z którymi osoba zamierzająca ubiegać się o rekompensatę (właściciel, współwłaściciel nieruchomości, ich spadkobierca lub wskazana osoba) musi złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do omawianego świadczenia i dopełnić tej czynności w określonych w ustawie ramach czasowych, to jest do dnia 31 grudnia 2008 r. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych.
Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości, co do których wnioski zostały zgłoszone po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło. O zakresie podmiotowym i przedmiotowym wniosku decyduje strona. Ona sama decyduje więc, czy i w jakim zakresie skorzysta z przysługującego jej prawa (por. także wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2216/12, oba wyroki pub.www.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi kasacyjnej i sprawę za dostatecznie wyjaśnioną skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a i uchylając zaskarżony wyrok oddalił skargę, jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.