Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 118/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W. G. pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r., sygn. SKO.72/7829/2008/GN orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. S. / S. (obecnie ul. Ś.) wnosząc o wyznaczenie organowi 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż w dniu 7 maja 1990 r. J. S. (spadkodawczyni W. G.), wniosła odwołanie od decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r., wskazując, iż decyzja ta nigdy nie została jej doręczona, a o jej treści dowiedziała się dopiero w dniu 27 kwietnia 1990 r. Jednocześnie w dniu 16 czerwca 1990 r. J. S., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Podniesiono, że pomimo upływu dwudziestu lat, wniosek powyższy nie został rozpoznany albowiem dotychczasowe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczyło bezpośrednio bądź pośrednio jedynie odwołania od decyzji o przejęciu. Skarżąca wskazała, że:
- - decyzją z dnia 24 października 1990 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego stwierdziło nieważność decyzji o przejęciu, decyzja ta z przyczyn formalnych została następnie uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 1991 r., sygn. akt II SA/Kr 18/91,
- - następnie decyzją z dnia 30 września 1993 r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego uchyliło w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję o przejęciu w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, sygn. 157/93/K/I/1177/D,
- - w dniu 24 listopada 1993 r. Prezydent Miasta Krakowa działający w imieniu Gminy Miasta Krakowa złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z 30 września 1993 r. i postępowanie to nie zostało jako dotąd prawomocnie zakończone,
- - Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 30 czerwca 1994r., znak: PO.3.053-R-1348/93, odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 30 września 1993 r., jednak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 191/95 uchylił w/w decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1994 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania,
- - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia 13 marca 2002 roku, sygn. akt Kol. Odw. 1881/01/K/02/1170/D stwierdziło nieważność decyzji z 30 września 1993 r., którą to decyzję następnie utrzymało w mocy decyzją z dnia 26 lipca 2002 r., znak Kol. Odw. 1513/02/K/2468/D. Obie decyzje SKO wydane z 2002 roku zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Kr 2348/02,
- - po raz kolejny rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 września 1993 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt SKO.72/1776/2008/GN stwierdziło nieważność tej decyzji, a następnie w rezultacie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt SKO.72/4989/2008/GN utrzymało w mocy poprzednią decyzję. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 lipca 2009 r. w toku sądowej kontroli została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie z dnia 16 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 1383/09,
- - ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt SKO.GN/4160/249/2010 utrzymało w mocy poprzednią decyzję tego organu, tj. decyzję SKO z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt SKO.72/1776/2008/GN, na mocy której stwierdzono nieważność decyzji z dnia 30 września 1993 r. orzekającej o uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o przejęciu, wskazując w uzasadnieniu, iż decyzja ta była decyzją ostateczną w dniu złożenia odwołania przez J. S. Obecnie sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w związku ze skargą W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2010, sygn. akt II SA/Kr 758/10.
Wskazano w skardze, że z uwagi na trwające wiele lat postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 września 1993 r. wydanej w trybie odwoławczym, W. G. pismem z dnia 13 listopada 2008 r. wniosła o nadanie wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r. biegu. Skarżąca podniosła, iż organ pozostaje w bezczynności, bowiem pomimo upływu ponad półtora roku od chwili złożenia powyższego pisma w sprawie nie została wydana decyzja co do meritum. Nadto skarżąca wskazała, iż wbrew stanowisku organów, w jej opinii, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne, bowiem ograniczenie, aby tryb nadzwyczajny dotyczył jedynie decyzji ostatecznych, nie wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zwłaszcza z literalnego brzmienia art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.").
Dalej skarżąca wywodziła, iż warunkiem uruchomienia nadzwyczajnych trybów kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych jest uzyskanie przez decyzję przymiotu decyzji ostatecznej, przyjąć należy, że ustawowy termin do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie upłynął bezskutecznie skoro "ponownie biegł" przynajmniej od dnia 27 kwietnia 2010 r., w której to dacie wydana została decyzja Kolegium z której wynika, iż w ocenie Kolegium decyzja o przejęciu ma charakter ostateczny. Zdaniem skarżącej nawet więc przy założeniu, że trwające postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 września 1993 r. ma w ogóle jakikolwiek wpływ na bieg terminów do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu, to termin na załatwienie tej ostatniej upłynął. Skarżąca podała, iż swoją skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie poprzedziła wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu jej sprawy w ustawowym terminie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Kolegium podało, iż wielokrotnie informowało skarżącą, iż jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być rozpatrzony do czasu rozstrzygnięcia kwestii trybu, w jakim ma podlegać weryfikacji decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. nr GK/8142/67/83 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul.. (obecnie Ś.) - sygn. akt SKO.72/7829/2008/GN. Organ wskazał, iż skarżąca od lat - korzystając ze wszystkich dostępnych jej środków zaskarżenia - stara się wykazać, iż właściwym trybem weryfikacji decyzji orzekającej o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości jest tryb odwoławczy. Sytuacja taka uniemożliwia Kolegium rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji albowiem - stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - tryb odwoławczy ma zawsze pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w całej rozciągłości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w pismach skierowanych do skarżącej w toku postępowania. W ocenie Kolegium, badanie, czy decyzja jest dotknięta wadą nieważności, jest możliwe tylko wówczas, jeżeli można stwierdzić, że jest ona ostateczna, tzn. że nie zostało od niej złożone odwołanie lub postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją o jego umorzeniu względnie wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony co prawda w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania, ale wcześniej niż samo odwołanie. Kolegium podniosło, iż w przedmiotowej sprawie od wielu lat trwa spór co do faktu, czy od decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. zostało skutecznie złożone odwołanie. Rozstrzygnięcie tego sporu ma - w ocenie Kolegium - kardynalne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Obecnie ta kwestia jest przedmiotem sprawy zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 758/10, w której kontroli podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2010r. nr SKO.GN/4160/294/2010 utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia 19 sierpnia 2008 roku, na mocy której stwierdzono nieważność decyzji z 30 września 1993 r. orzekającej o uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o przejęciu nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 października 2010 r., II SA/Kr 758/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2010 roku, oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 19 sierpnia 2008 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2010 r. oddalił skargę W. G. wskazując, iż z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to należy stwierdzić, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. S. / S. (obecnie ul. Ś.) nie zostało zakończone do dnia rozpoznania skargi przez sąd. Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwa miesiące. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że do w/w terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 k.p.a.), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji wskazał, że ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, że powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 36 k.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., I SAB/Wa 20/07, LEX nr 347781).
Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, to dla oceny stanu bezczynności istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., I SAB 131/02, LEX nr 137829). Sąd I instancji przyjął, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracji nie rozpoznając wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co do której toczy się postępowanie będące następstwem złożonego odwołania, pozostaje w stanie bezczynności, zwłaszcza w sytuacji, w której odwołanie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzą od tej samej strony i zostały złożone w odstępie kilkunastu dni, tj. w istocie jako środki w zamierzeniu konkurencyjne.
Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie art. 156 k.p.a. nie nawiązuje do pojęcia decyzji ostatecznej, poprzestając na wskazaniu, iż "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji", to jednak przy wykładni tego przepisu nie można pomijać norm-zasad wyrażonych w rozdziale II działu I k.p.a., których istota wyraża się m.in. w tym, że stanowią one dyrektywy wykładni przepisów zawartych w kodeksie. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a. "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych". Oznacza to, że zasada ogólna wyrażona w powyższym przepisie traktuje mechanizm stwierdzenia nieważności jako wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych.
Sąd I instancji uznał, że z tej perspektywy należy spoglądać na treść art. 156 k.p.a., który nie stanowi wyjątku od powyższej zasady, gdyż nie stanowi o dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji nieostatecznych. Sąd I instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych szczególnie istotnymi wadami, których katalog jest zamknięty, w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego zmierzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej jeszcze "trwale" niezakończonej, tj. zakończonej dopiero decyzją nieostateczną i w następstwie rozpatrzenia tej sprawy wydania decyzji zastępującej decyzję organu pierwszej instancji. Z powyższych powodów nie są pozbawione racji poglądy niedopuszczające stwierdzenia przez organ administracji publicznej nieważności decyzji nieostatecznych.
Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby zaakceptować poglądy dopuszczające możliwość stwierdzania przez organ administracji publicznej nieważności decyzji nieostatecznych, to jak zasadnie podkreśliło SKO w Krakowie w odpowiedzi na skargę – możliwość tę orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza pod warunkiem nie złożenia odwołania od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy od decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r., zostało złożone odwołanie (niezależnie od tego, że dopuszczalność i skuteczność jego złożenia nie została do chwili obecnej prawomocnie stwierdzona), równoległe prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji stanowiłoby działanie mogące naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji skutkujące pozbawieniem strony możliwości ponownego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organ odwoławczy.
Sąd I instancji przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., II OSK 1735/08 "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie ograniczają wprost stosowania tego trybu jedynie do decyzji ostatecznych, tak jak to wynika z brzmienia art. 145 § 1, art. 154 § 1 czy też art. 155 k.p.a., jednak jest to jeden ze środków zaliczanych do trybu nadzwyczajnego. I w sytuacji kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę rozpatrzenie środka odwoławczego - zwykłego, a dopiero w drugiej kolejności ewentualne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Zakres rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, jest szerszy niż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co nie jest bez znaczenia dla strony, gdyż ma to swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu.
Poza tym dając pierwszeństwo trybowi nadzwyczajnemu, kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (nieostatecznej), nie może być środkiem konkurencyjnym względem odwołania, które przysługuje stronie (art. 127 § 3 k.p.a.)". Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniona jest realizowaniem w prawidłowy sposób przez organ administracji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) to należy przyjąć, iż naruszenie zasady szybkości postępowania poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy nie może być kwalifikowane jako zawiniona bezczynność organu. Szybkość działania organu administracji publicznej (jako wartość procesowa) nie może prowadzić do eliminacji czy ograniczenia wymogu "działania wnikliwego".
W ocenie Sądu I instancji te dwa walory wymagają jednoczesnej realizacji zgodnie z formułą, że "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko". Sąd uznał za zasadne stanowisko, zgodnie z którym "zasada szybkości postępowania nie stanowi upoważnienia dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron w imię "szybkości", a zwłaszcza z zasady tej nie wynikają żadne wyjątki od norm k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w przypadku kolizji zasady szybkości postępowania administracyjnego i zasady dwuinstancyjności postępowania, pierwszeństwo należy dać tej ostatniej, a wymóg szybkości nie może ograniczać prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że sposób rozpatrywania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. przez SKO w Krakowie nie uzasadnia postawienia temu organowi zarzutu bezczynności.
Sąd zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie ze względu na jej przedmiot, konieczne jest w pierwszej kolejności zakończenie postępowania będącego następstwem złożonego przez stronę odwołania. Oznacza to, że szybkość prowadzonego postępowania w sprawie nieważności decyzji jest również uzależniona od sprawności działania innych jednostek niż SKO w Krakowie. Sąd I instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że w dniu rozpatrywania skargi postępowanie będące następstwem złożonego przez stronę odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. było w toku, niezależnie o tego, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2010 r. i z dnia 19 sierpnia 2008 r. zostały uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 października 2010 r., II SA/Kr 758/10.
Sąd I instancji wskazał, że pozostająca w obrocie decyzja kasacyjna SKO w Krakowie z dnia 30 września 1993 r. nie blokuje ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i w braku aktywności tego organu strona powinna ewentualnie upatrywać bezczynności w merytorycznym rozstrzygnięciu jej sprawy. W ocenie Sądu I instancji w tym stanie rzeczy nie można kwestionować stwierdzeń organu zawartych w postanowieniach sygnalizacyjnych, iż przyczyną przedłużania terminu załatwienia sprawy jest konieczność wcześniejszego zakończenia ostateczną decyzją postępowania toczącego się w następstwie odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. Sąd I instancji stwierdził, że przekroczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustawowych terminów załatwienia sprawy nastąpiło w celu zrealizowania obowiązków wynikających z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a z kolei przeciągające się w czasie zrealizowanie tej zasady na gruncie niniejszej sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.), co z kolei nie pozwala postawić mu zarzutu bezczynności.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej W. G. reprezentowanej przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym oddaleniu skargi W. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sytuacji, gdy przedmiotowy organ administracyjny pozostawał w stanie bezczynności, a tym samym jednoczesne naruszenie
- - art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., które to naruszenia znalazły swój wyraz w nieuwzględnieniu skargi skarżącej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do uwzględnienia skargi W. G., w rezultacie czego, Sąd I instancji powinien zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do wydania w określonym terminie decyzji in meriti w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. skoro w tej sprawie zachodzi po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie bezczynność wynikająca z niezałatwienia w ustawowym terminie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Przedmiotowe, błędne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest przy tym pochodną błędnej wykładni przez Sąd I instancji wskazanych w treści niniejszego zarzutu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa dotyczy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu własności nieruchomości złożonego przez stronę w dniu 16 czerwca 1990 r. Pomimo upływu ponad dwudziestu lat nie zapadła dotychczas jakakolwiek merytoryczna decyzja w przedmiocie tego wniosku. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji w niniejszej sprawie niewłaściwie zrealizował funkcje kontrolną, jaka ciąży na sądzie administracyjnym stosownie od art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie zaistniał stan bezczynności, a więc Sąd I instancji pomimo podstaw ku temu, nie zastosował art. 149 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej wadliwość zaskarżonego wyroku wynika m.in. z błędnej interpretacji art. 156 k.p.a. przez Sąd I instancji, który uznał, że nadzwyczajny tryb weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnych, jako wyjątek od zasady, dotyczyć może zawsze decyzji ostatecznych bądź też także decyzji nieostatecznych, ale tylko pod warunkiem nie złożenia odwołania od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Taka interpretacja, w ocenie skarżącej nie jest prawidłowa, albowiem ograniczenie takie nie wynika z brzmienia art. 156 k.p.a., a ten przepis wyznacza zakres dopuszczalności zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności winny być więc zarówno decyzje ostateczne jak i rozstrzygnięcia nieostateczne (tym bardziej nieprawomocne). Ponadto, w brzmieniu tego przepisu brak podstaw do przyznawania pierwszeństwa trybowi odwoławczemu, co wydaje się to tym bardziej logiczne, skoro stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją całkowicie z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze czasookres toczącego się postępowania, rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wydaje się być szczególnie właściwie albowiem ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie jej z obrotu czynić będą w istocie bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1993, względy celowościowe przemawiają więc za niezwłocznym rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie nieważności.
Nadto wskazano, że przedłużające się postępowanie administracyjne narusza prawo skarżącej do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W ocenie skarżącej SKO pozostaje w stanie bezczynności nie rozpoznając wniosku o stwierdzenie nieważności. Przez okres ponad dwudziestu lat nawet jeśli wciąż toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie odwoławczym od decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r. Nadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował również art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. albowiem dwudziestoletniego oczekiwania na zakończenie postępowania nie sposób uważać za opóźnienie niezależne od organu. Podniesiono także, iż w realiach niniejszej sprawy dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organy administracyjne w trybie odwoławczym jest obecnie niemożliwie z uwagi na uchylenie podstawy prawnej przedmiotowej decyzji tj. z dnia 22 kwietnia 1954 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (tj. Dz.U.z 1968 r., nr 36, poz. 249), co oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po uchyleniu w trybie odwoławczym decyzji z 20 czerwca 1983 r. Nadto zdaniem skarżącej nawet jeśli, za prawidłowy uznać pogląd wyrażony przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji rzekomo konieczne jest, w pierwszej kolejności zakończenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 września 1993 r., to dla uznania, że organ administracji publicznej nie pozostaje w stanie bezczynności nie podejmując w sprawie rozstrzygnięcia in meriti, ten ostatni powinien wydać stosowne formalne rozstrzygniecie w tym zakresie tj. wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 czerwca 1983 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, na wynik którego "oczekuje".
Skarżąca wskazała, że oczekiwanie przez organ rozpoznający sprawę na prawomocne zakończenie innej sprawy administracyjnej jest uzasadnione tylko wówczas gdy pomiędzy postępowaniami zachodzi relacja tego rodzaju, o jakiej mowa w hipotezie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w sprawie takiego postanowienia nie wydało mimo, że "oczekuje" na wynik innej sprawy, to już tylko z tego powodu pozostaje w stanie bezczynności, dlatego też Sąd I instancji nieprawidłowo oddalił skargę W. G. na bezczynność. Zdaniem skarżącej Sąd pominął okoliczność, że aby skutecznie "przedłużyć" ustawowy termin do załatwienia sprawy, organ powinien w trybie art. 36 k.p.a. wyznaczyć nowy konkretny termin jej rozpoznania, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w niniejszej sprawie nie uczyniło, co samo przez się decyduje o niedopełnieniu czynności sygnalizacyjnych wobec strony, o jakich mowa w tym przepisie art. 36 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w konsekwencji, Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, przez co naruszył art. 151 p.p.s.a. Z kolei, brak stwierdzenia, że organ pozostaje w stanie bezczynności powoduje wadliwość orzeczenia poprzez brak zastosowania art. 149 p.p.s.a. przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Przedmiotowy wniosek został złożony w dniu 16 czerwca 1990 r. (k.100, t.I).
Wskazać należy, iż decyzja z dnia 30 września 1993 r. Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego uchylająca decyzję z dnia 20 czerwca 1983 r., jest ostateczna.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699).
Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie ma żadnych przeszkód do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście z dnia 20 czerwca 1983 r. Przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpoznany niezwłocznie pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, bowiem następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie donioślejsze niż rozpoznanie odwołania, tym bardziej jak to słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, że pomimo upływu ponad dwudziestu lat nie zapadła dotychczas jakakolwiek merytoryczna decyzja w przedmiocie tego wniosku. Podkreślić także należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 262/11, przesądził jednoznacznie kwestię doręczenia decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r. i stwierdził, iż nie dokonano jej doręczenia żadnej ze stron postępowania, co ma znaczenie w kontekście terminowości wniesienia odwołania przez J. S., a zwłaszcza zagadnienia nierozpoczęcia biegu terminu do zaskarżenia tej decyzji albo ewentualnego dowiedzenia się jej o wydaniu decyzji z dnia 20 czerwca 1983 r., a także co do ustalenia losu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Zatem w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
W konsekwencji Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, czym naruszył przepis art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.