Postanowienie NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 35/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta O.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 240/14 odrzucającego skargę Gminy i Miasta O. na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia:

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk przewodniczący

Sentencja

oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 19 listopada 2014 r. Gmina i Miasto O. wniosło skargę na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie nieusunięcia ze zbioru danych organu błędnej informacji o liczbie mieszkańców gminy O. w liczbie powyżej 5000 mieszkańców i jednocześnie wniosło o zobowiązanie organu do usunięcia ze zbioru danych błędnej informacji o liczbie mieszkańców gminy O. i określenie tej liczby mieszkańców w sposób prawidłowy i rzeczywisty. Strona skarżąca podniosła, że bezczynność organu, który mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 1 października 2014 r. nie dokonał czynności polegających na ustaleniu rzeczywistej liczby mieszkańców miasta O. narusza interes prawny skarżącej określony w przepisach prawnych oraz skutkujący zaniżeniem o 1741407,98 zł (w każdym roku) kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Statystycznego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że bilans ludności jest sporządzany jednolicie dla wszystkich jednostek podziału terytorialnego kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę.

Sąd wskazał, że jeżeli skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. W ocenie Sądu skarga wniesiona przez Gminę i Miasto O., nie dotyczy bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego jest zobowiązany do działania w ramach kompetencji przyznanych mu przez przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. 2012, poz. 591). Przepis art. 25 ust. 1 tej ustawy (przez Sąd I instancji błędnie określony jako art. 15 ust.

1. określa zadania Prezesa GUS-u. Z jego treści nie wynika zaś, aby Prezes GUS posiadał kompetencje do wydania aktu administracyjnego, czy też podjęcia czynności w sprawie załatwienia indywidualnego żądania zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia 1 października 2014 r. o usunięcie ze zbioru danych niezgodnej z rzeczywistością informacji o liczbie mieszkańców miasta O. w liczbie powyżej 5000 według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. Tego rodzaju uprawnienia dla Prezesa GUS nie wynikają też z żadnego innego przepisu ustawy o statystce publicznej. Wyjątek stanowi art. 43 ust.1 ustawy, określający zasady wydawania zaświadczeń dla podmiotów wpisanych do krajowych rejestrów urzędowych, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy.

Dodatkowo Sąd zauważył, że organ w piśmie z dnia 16 października 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił zasady ustalania liczby ludności danej gminy w każdym roku kalendarzowym, wskazując, że bilans ludności sporządzany jest jednolicie dla wszystkich jednostek podziału terytorialnego kraju.

W rezultacie Sąd stwierdził, że skoro żaden przepis ustawy o statystyce publicznej ani też żaden przepis szczególny nie uprawnia Prezesa GUS do załatwienia kwestii zgłoszonej przez skarżącą Gminę i Miasto O. w piśmie z dnia 1 października 2014 r. poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., to nie można skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego zarzucając organowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła Gmina i Miasto O. zarzucając naruszenie;

1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie,
2. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce państwowej przez jego błędną wykładnię,
3. art. 2 pkt 4, art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez ich niezastosowanie,
4. przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015.

W oparciu powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny jest właściwy, gdyż sprawa dotyczy aktów lub czynności organów administracji publicznej, tj. Prezesa GUS. Skarżąca Gmina wskazała, że czynność Prezesa GUS w postaci udostępniania lub przekazywania danych statystycznych Ministra Finansów bezpośrednio wiąże się z uprawnieniem skarżącej Gminy do otrzymania wyższej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Odmienna interpretacja doprowadzi bowiem do sytuacji, w której skarżąca jest uprawniona do otrzymania kwoty subwencji, której nie może kwestionować, choćby w postaci przyznania uprawnienia do kontroli sądowej. Nie może także wezwać do zmiany stanowiska Ministra Finansów, gdyż działa on wyłącznie o dane przekazane przez Prezesa GUS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes GUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarga Gminy i Miasta O. nie dotyczy bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w całości podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Powtarzając za tym Sądem wyjaśnić należy, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego jest zobowiązany do działania w ramach kompetencji przyznanych mu przez przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. 2012, poz. 591, dalej – jako "ustawa’), której art. 1 stanowi, że ustawa określa zasady i tworzy podstawy rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych, których wyniki mają charakter oficjalnych danych statystycznych, oraz ustala organizację i tryb prowadzenia tych badań i zakres związanych z nimi obowiązków. W myśl art. 3 tej ustawy statystyka publiczna zapewnia rzetelne, obiektywne i systematyczne informowanie społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego. Przepis ten ma charakter ogólny i nie można z niego wywieść jakichkolwiek obowiązków dla Prezesa GUS do wydania aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy do zadań Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego należy: 1) rozpoznawanie zapotrzebowania na informacje i analizy statystyczne, koordynowanie prac i przygotowywanie projektu programu badań statystycznych statystyki publicznej oraz przedstawianie go Radzie;

2. organizowanie i prowadzenie badań statystycznych oraz ustalanie ich metodologii;
3. zbieranie, gromadzenie i opracowywanie danych statystycznych oraz ich analizowanie; 3a) coroczne sporządzanie i publikowanie w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" Narodowego Rachunku Zdrowia;
4. przeprowadzanie spisów powszechnych;
5. przechowywanie danych statystycznych;
6. opracowywanie standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji podstawowych kategorii, ustalanie wzajemnych relacji między nimi oraz ich interpretacja;
7. udostępnianie i rozpowszechnianie wynikowych informacji statystycznych, w tym podstawowych wielkości i wskaźników;
8. opracowywanie i ogłaszanie prognoz demograficznych oraz statystycznych prognoz gospodarczych i społecznych;
9. przedstawianie Prezydentowi, Sejmowi i Senatowi, organom administracji rządowej, Najwyższej Izbie Kontroli, Narodowemu Bankowi Polskiemu, organom jednostek samorządu terytorialnego oraz innym instytucjom rządowym wynikowych informacji statystycznych w zakresie, terminach i w formach określonych w programie badań statystycznych;
10. prowadzenie krajowych rejestrów urzędowych: podmiotów gospodarki narodowej i podziału terytorialnego kraju;
11. prowadzenie badań i analiz statystycznych wynikających z przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań międzynarodowych;
12. dokonywanie statystycznych porównań międzynarodowych i ogłaszanie ich wyników;
13. wykonywanie przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań przekazywania danych statystycznych organizacjom międzynarodowym;
14. współpraca z wyspecjalizowanymi w dziedzinie statystyki organizacjami międzynarodowymi, regionalnymi oraz organami i urzędami innych krajów;
15. prowadzenie prac naukowych i badawczo-rozwojowych w zakresie metodologii badań statystycznych i standardów klasyfikacyjnych oraz zastosowań metod matematycznych i informatyki w statystyce;
16. prowadzenie szkolenia, dokształcania i doskonalenia w dziedzinie statystyki;
17. popularyzacja wiedzy o statystyce. Jak to podkreślił Sąd pierwszej instancji, także z treści powołanego przepisu nie można wywieść, aby Prezes GUS posiadał kompetencje do wydania aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia), czy też podjęcia czynności w sprawie załatwienia indywidualnego żądania zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia 1 października 2014 r. o usunięcie ze zbioru danych niezgodnej z rzeczywistością informacji o liczbie mieszkańców miasta O. w liczbie powyżej 5000 według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. Tego rodzaju uprawnienia dla Prezesa GUS nie wynikają też z żadnego innego przepisu ustawy o statystce publicznej. Takiego przepisu nie wskazuje także skarżąca w skardze kasacyjnej. Wyjątek stanowi art. 43 ust.1 ustawy, określający zasady wydawania zaświadczeń dla podmiotów wpisanych do krajowych rejestrów urzędowych, o których mowa w art. 42 ust. 1 ustawy, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem, żądanie skarżącej nie może być załatwione przez Prezesa GUS w żadnej z form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.

Skoro żaden przepis ustawy o statystyce publicznej ani też żaden przepis szczególny nie uprawnia Prezesa GUS do załatwienia kwestii zgłoszonej przez skarżącą Gminę i Miasto O. w piśmie z dnia 1 października 2014 r. poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., to nie można ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego zarzucając organowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma także podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia innych przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 2 pkt 4, ani art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 2 pkt 4 stanowi bowiem część tzw. słowniczka ustawowego definiując pojęcie "liczba mieszkańców", zaś art. 28 ust. 6 tej ustawy stanowi upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Charakter przywołanych regulacji nie pozwala na stwierdzenie właściwości Sądu administracyjnego niniejszej sprawie. Zatem nie jest możliwe ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że wynika z niej, że jej autor zdaje się zapomina, że przedmiotem skargi nie jest wysokość subwencji należnej skarżącej, lecz zobowiązanie Prezesa GUS do usunięcia ze zbioru danych błędnej informacji o liczbie mieszkańców gminy i określenie jej w sposób prawidłowy. Zatem art. 2 pkt 4, ani art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie miały zastosowania w niniejszej sprawie podobnie jak i przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015. Przy czym należy tu zwrócić uwagę, na niewskazanie przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów tego rozporządzenia, co narusza wymogi prawidłowego sformułowania tej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Wskazanym jest tu też poczynić uwagę, dotyczącą tego, że nie jest rolą Sądu wskazywanie skutecznej drogi do uzyskania przez skarżącą subwencji w prawidłowej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę Gminy i Miasta O. jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.