Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. sygn. akt I SA 51/03, oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] – nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż zaskarżone decyzje zostały wydane po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 948/00, poprzednich rozstrzygnięć w sprawie.
Po uzupełnieniu – stosownie do wytycznych Sądu – materiału dowodowego, przez dołączenie do akt sprawy odpisów z ksiąg wieczystych Kw 3988 Ł, Kw 3336 Ł i Kw 17998 Ł oraz usunięciu braków formalnych postępowania poprzez uzyskanie w dniu 21 sierpnia 2002 r. poparcia wniosku o zwrot nieruchomości przez spadkobierczynie poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości C. S. tj. B. I. i H. W., a także powiększenie kręgu osób biorących udział w postępowaniu w charakterze strony, o aktualnych właścicieli i wieczystych użytkowników przedmiotowego gruntu tj. K. i D. małż. B., J. i E. małż. P. oraz J. i J. małż. B., Starosta [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. – umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podniósł, że byli współwłaściciele nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne, zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 23 października 1976 r. nr 12/76 tj. T. P. oraz spadkobierczynie C. S. tj. B. I. i H. W., wystąpili z wnioskiem o zwrot opisanej na wstępie nieruchomości.
W toku postępowania organ ustalił, że w latach 1979 – 1980, nieruchomości te zostały obciążone prawem na rzecz osób trzecich.
Działka o numerze 336 o powierzchni 0,0642 ha (d. nr 3793) została obciążona prawem wieczystego użytkowania na rzecz J. i E. małż. P., zaś wpisu prawa do księgi wieczystej Kw 3336 Ł (dawny nr Kw 17593) dokonano w dniu 26 marca 1979 r.
Działka o numerze 334 o powierzchni 0,0627 ha (d. nr 3791) została obciążona prawem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz K. i D. małż. B.. Wpis obciążenia został ujawniony w księdze wieczystej Kw 3988 Ł (d. nr Kw 21449) w dniu 29 lutego 1980 r.
Działka o numerze 335 o powierzchni 0,0641 ha (d. nr 3792) została oddana w wieczyste użytkowanie na rzecz J. i J. małżonków B..
Wpisu tego prawa do księgi wieczystej Kw 17998 Ł (d. nr Kw 21446) dokonano w dniu 20 maja 1980 r., zaś decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 28 października 1998 r. nr [...] przekształcono prawo wieczystego użytkowania w prawo własności.
Powyższe nieruchomości zostały zabudowane domami jednorodzinnymi, zgodnie z celem na jaki pierwotnie wywłaszczono grunt.
Starosta [...] wskazał, iż w świetle art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wnioskodawcom nie przysługiwało roszczenie o zwrot przedmiotowych nieruchomości, ponieważ przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostały one obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i prawa te zostały przed tą datą ujawnione w księgach wieczystych.
W odwołaniu od tej decyzji T. P. podniósł okoliczność, że dla przedmiotowego gruntu, prowadzone są przez Sąd Rejonowy w [...] cztery księgi wieczyste tj. oprócz ww. istnieje także księga o numerze Kw 17999 Ł (d. nr Kw 15732), w której nie został uwzględniony ani podział nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr 2745, ani też nie ujawniono faktu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i nadal jako właściciele dawnej działki nr 2745 figurują T. P. i C. S. Ponadto odwołujący zarzucił organowi, że do dnia dzisiejszego nie zapłacono mu odszkodowania i zachodzi niezgodność co do powierzchni gruntu tj. brakuje 400 m2.
Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy w pełni ją podzielając.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu T. P., a dotyczących istnienia innej jeszcze księgi wieczystej (Kw 17999 Ł d. nr Kw 15732) stwierdził, że przed wywłaszczeniem, cała nieruchomość T. P. i C. S. (tj. działka nr 2745 o powierzchni 0,4427 ha) uregulowana była w księdze wieczystej Kw "Działki [...] lit.T". Następnie zostało wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] zarządzenie z dnia 23 października 1976 r. nr 12/76 i nastąpiło ostatecznie przejęcie spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w księgach prowadzonych pod nr Kw 3988 Ł, 3336 Ł i 17998 Ł, natomiast brak jest ujawnienia tej okoliczności w powoływanej przez odwołującego się w księdze Kw 17999 Ł, która zawiera nieaktualne, mylne dane. Zdaniem organu nie jest wykluczone, iż ten nieaktualny zapis ma miejsce za sprawą mylnego stwierdzenia przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] w postanowieniu z dnia 14 grudnia 1977 r. sygn. akt 2510/77, że nie objęta wywłaszczeniem część nieruchomości (działka o numerze 2745/2 o powierzchni 0,2566 ha) nie miała urządzonej księgi wieczystej (k. 43 teczka oznaczona nr [...]).
Ponieważ organy administracji publicznej nie mają kognicji do samodzielnego usuwania tego rodzaju nieścisłości we wpisach zawartych w księgach wieczystych, Wojewoda odesłał odwołującego się, na drogę postępowania przed sądem cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej, której to możliwości nie odbiera mu umorzenie niniejszego postępowania.
Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących brakującej powierzchni i niewypłaconego odszkodowania organ wskazał, że argumenty te nie mają znaczenia w postępowaniu zwrotowym, gdyż wykraczają poza jego ramy.
Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Sądu, w której T. P. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.
Skarżący w szczególności kwestionował zasadność wpisów zawartych w księgach wieczystych, prowadzonych dla przedmiotowego gruntu z wyjątkiem wpisu prawa własności ujawnionego na jego rzecz i C. S. w księdze nr Kw 17999 Ł i stanął na stanowisku, iż nowe księgi wieczyste zostały złożone w wyniku przestępstwa, zaś przedmiotowa nieruchomość nie przeszła nigdy na własność Skarbu Państwa, a tylko były takie plany. Akcentował ponadto nieotrzymanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia i niezgodność co do powierzchni gruntu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy, organy prawidłowo uzupełniły materiał dowodowy oraz krąg uczestników postępowania.
Wskazał, iż ze względu na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, byłym właścicielom nie przysługuje w tym konkretnym przypadku roszczenie o zwrot nieruchomości. Świadczą o tym wpisy i daty ich dokonania we wskazanych wyżej księgach wieczystych, prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości.
Tej okoliczności nie podważa fakt istnienia starej księgi wieczystej, w której nigdy nie ujawniono prawa własności Skarbu Państwa, ani następnie praw innych użytkowników.
Zdaniem Sądu, istnienie do chwili obecnej ww. księgi zostało spowodowane najprawdopodobniej pomyłką, jaka nastąpiła w roku 1977.
Pierwotnie dla przedmiotowej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta "Działki [...] lit. T nr 1395", w której powierzchnia nieruchomości określona była na 0,4487 ha.
Po wydaniu przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] zarządzenia nr 12/76, przejęto na rzecz Skarbu Państwa część powyższej działki (dz. 2745/1), a właścicielom pierwotnie – w oparciu o przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), nadano po jednej działce pod zabudowę jednorodzinną. Były to działki o numerach 3791 i 3792 (utworzone z działki 2745/2).
Jak wynika z akt archiwalnych, w dniu 12 lutego 1977 r., geodeta miejski z Urzędu Miasta i Gminy [...], wystąpił do Państwowego Biura Notarialnego w [...] o zamknięcie księgi wieczystej "Działki [...] lit. T", prowadzonej dla nieruchomości nr 2745, informując jednocześnie, że wnioski o założenie nowych ksiąg wieczystych będą złożone w terminie późniejszym. Wnioski takie zostały istotnie złożone i w ich następstwie, Państwowe Biuro Notarialne założyło obecnie funkcjonujące powyższe trzy księgi wieczyste, w których ujawniono własność Skarbu Państwa, a następnie prawa użytkowników wieczystych.
Państwowe Biuro Notarialne dokonało także zamknięcia starej księgi wieczystej Kw "Działki [...] lit. T". Umknęło jednak uwagi organów, że – jak wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 25 października 1976 r. (k. 21 akt archiwalnych) – z tejże księgi wieczystej wcześniej odłączono część nieruchomości o obszarze 0,4427 ha, stanowiącej własność jeszcze matki T. P. i C. S. tj. B. P. i dla tego odłączonego obszaru, urządzono nową księgę wieczystą Kw. 15732. Księga ta nie została w tamtym czasie zamknięta i z tego powodu nadal istnieje, a zatem w niniejszej sytuacji obejmuje ona ten sam obszar gruntu, którego dotyczą księgi Kw 3336 Ł, 3988 Ł i 17998 Ł. Kwestia rozwiązania powyższego problemu, należy oczywiście do postępowania przed sądem powszechnym, ale inicjatywa w tym zakresie spoczywa w rękach zarówno skarżącego jak i uczestników postępowania. Taki stan rzeczy nie wpływa jednak na treść rozstrzygnięcia, które zapadło w niniejszej sprawie, gdyż zostały spełnione przesłanki, o których mowa w przepisie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawa do gruntu, którego zwrotu dochodzą byli właściciele i ich następcy prawni, zostały zbyte i ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r.
Sąd I instancji wskazał, iż znamienne jest przy tym i nielogiczne, że skarżący z jednej strony twierdził, że nigdy nie doszło do przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (choć treść akt administracyjnych temu wyraźnie przeczy) i że jedynym, zgodnym z prawdą wpisem jest wpis prawa własności na jego rzecz i jego siostry w księdze Kw 13732, z drugiej strony wystąpił z wnioskiem w postępowaniu administracyjnym o zwrot gruntu, a nie z powództwem cywilnym – przysługującym właścicielowi – o wydanie gruntu. Okoliczność ta dowodzi, że pomimo wszystko, skarżący przyznaje fakt przejęcia gruntu przez Skarb Państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. P. reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:
- - art. 6 – 9 oraz 65 k.p.a.
- - art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192),
- - art. 21, 64 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- - art. 106 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazują na powyższe podstawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż złożył do akt sądowych odpis z księgi wieczystej Kw 15732 z dnia 31 marca 1999r., w którym obszar spornej nieruchomości – działki, oznaczono jako 0,4427 ha.
Z treści księgi wieczystej wynika, iż do chwili obecnej jako właściciel części odebranej mu działki, nie został wpisany Skarb Państwa ani Gmina [...]. Tym samym nie wykazano prawa Skarbu Państwa do ustanowienia użytkowania wieczystego na działkach powstałych z podziału ewidencyjnego działki nr 2745.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarządzenie nr 12/76 Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 23 października 1976 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego, nie stanowi podstawy przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa, gdyż nie spełnia warunków wymaganych przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
Skarżący zarzucił, iż w aktach administracyjnych brak jest jego wniosku o zwrot nieruchomości, złożonego w dniu 21 kwietnia 1997 r., a uzupełnionego w dniu 16 listopada 19988 r., o których to wnioskach widnieje wzmianka w wyjaśnieniu Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 8 grudnia 1999 r., a zaskarżone decyzje powołują jedynie wnioski złożone w dniach 17 czerwca 2002 r. i 21 sierpnia 2002 r.
W związku z powyższym skarżący podniósł, iż postępowanie dowodowe w tej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem skarżącego, postępowanie w tej sprawie rażąco narusza wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji RP, gdyż skutkuje pozbawieniem skarżącego własności nie na podstawie ustaw, lecz wbrew nim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. W tej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazanie dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 ustawy).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiającemu Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, na wstępie należy zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy.
Pełnomocnik skarżącego w podstawie skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2, w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), lecz nie określił formy naruszenia tego przepisu. Zauważyć należy, iż z dniem 1 sierpnia 1985 r. przepisy tej ustawy zostały uchylone (art.100 pkt 6 ustawy z dnia 29.IV.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.).
Podkreślić należy, iż w tej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji zastosowaną w tej sprawie, ocenioną przez Sąd I instancji stanowiły przepisy art. 229 w związku z art. 136 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powołanie przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji i nie były w sprawie zastosowane, nie może odnieść zamierzonego skutku i powoduje, ze zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest nieskuteczny.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez określenia sposobu ich naruszenia, zauważyć należy, że jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza jako jej podstawę wskazać art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie przepisów postępowania), to musi wskazać konkretny przepis ten ustawy, który Sąd naruszył i wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji powołanie w skardze kasacyjnej wspomnianych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, nie pozwala traktować go jako podstawy wymienionej w powołanym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie mógł być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 ust. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, gdyż ogranicza się on jedynie do ogólnikowego twierdzenia bez podania, kto te przepisy naruszył, w jakim postępowaniu oraz w jaki sposób. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, iż akt wywłaszczenia był sprzeczny z prawem.
Przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Ocenę konstytucyjności rozważa się na tle konkretnej jednostki redakcyjnej, konkretnego aktu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie.
Niniejsza sprawa dotyczyła umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, a nie oceny zgodności z prawem aktu wywłaszczenia.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że nie dążył on do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Powołany przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by w tej sprawie Sąd I instancji powinien przeprowadzić z urzędu dowody uzupełniające z wcześniejszych wniosków skarżącego z dnia 21 kwietnia 1997 r. i 16 listopada 1998 r. w sprawie o zwrot nieruchomości.
Bezspornym w sprawie jest, że powołane wnioski dotyczyły załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wydane w ich następstwie decyzje były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 marca 2002 r. dokonał ich uchylenia.
Sposób rozpoznania wniosków przez organy orzekające nie był przez skarżących kwestionowany. Kolejne wnioski w tej sprawie obejmujące ten sam przedmiot, zostały złożone w dniach 17 czerwca 2002 r. i 21 sierpnia 2002 r. Zostały one uwzględnione przy wydawaniu kolejnych decyzji w tej sprawie. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów, nie było to też niezbędne w ocenie Sądu do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż takich wątpliwości w tej sprawie nie było i nie ma.
Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o wszystkie dokumenty znajdujące się aktach sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej podniesiony.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc jest związany zawartymi w niej zarzutami.
Z tych względów, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.