Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 484/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy we W. zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie postępowania kontrolnego prowadzonego w firmie.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu postanowienia, zaskarżonemu stanowisku Okręgowego Inspektora Pracy we W. zarzucono:
- 1) naruszenie art. 79 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 24 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez brak wskazania w upoważnieniu Państwowej Inspekcji Pracy prawdziwej oraz aktualnej planowanej daty zakończenia kontroli u strony skarżącej;
- 2) naruszenie art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej i narażenie jej na znaczne trudności, także finansowe, z racji kontynuowania czynności kontrolnych mimo upływu okresu, w jakim miały być prowadzone;
- 3) naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez zlekceważenie przez organ podstawowej zasady postępowania administracyjnego nakazującej działanie organu na podstawie przepisów prawa przez kontynuowanie działań kontrolnych mimo braku właściwego upoważnienia.
Powołując się na te zarzuty Spółka wniosła o uznanie za pozbawione podstaw prawnych działania kontrolne prowadzone w zakładzie Spółki po dniu 30 maja 2009 r.
Uzasadniając powyższe Spółka wskazała, że od dnia 27 lutego 2009 r. w Zakładzie Spółki toczyło się postępowanie kontrolne prowadzone przez inspektorów pracy Państwowej Inspekcji Pracy, które według treści upoważnienia miało zakończyć się 29 marca 2009 r. Pismem z dnia 30 marca 2009 r. wskazano dzień 29 kwietnia 2009 r. jako dzień zakończenia kontroli. Pismem z 30 kwietnia 2009 r. termin ten ponownie przesunięto na dzień 30 maja 2009 r. Kolejne pismo zmieniające ów termin dotarło do strony skarżącej w dniu 5 czerwca 2009 r. i było opatrzone datą 2 czerwca 2009 r. W związku z tym Spółka uznała, że kontrola prowadzona na podstawie upoważnienia nr [...] została ostatecznie zakończona w dniu 30 maja 2009 r. W tej sytuacji Spółka skierowała do Państwowej Inspekcji Pracy pismo z dnia 25 czerwca 2009 r., w którym wskazała na naruszenie prawa przez organ obowiązującego prawa. W odpowiedzi organ kontrolny w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. podał m.in., że obowiązujące regulacje prawa nie nakładają na organ kontrolny obowiązku zapewnienia ciągłości przedłużeń.
Skarżąca Spółka wskazała, że z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz.
97) wynika, że warunkiem prawidłowo przeprowadzanej kontroli jest dysponowanie przez kontrolera właściwym upoważnieniem. Wobec braku właściwej decyzji o przedłużeniu postępowania kontrolnego skarżąca miała pełne prawo uznać, że prowadzone postępowanie kontrolne zostało wobec niej zakończone, a działania PIP po dniu 30 maja 2009 r. są bezprawne.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 24 lipca 2009 r. nie jest rozstrzygnięciem władczym w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, na które służy skarga w trybie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 r. odrzucił skargę Spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, tj. nie mające charakteru decyzji lub postanowień a dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby dany akt lub czynność mogły być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny co do zgodności z prawem powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego.
W sprawie niniejszej skarżąca Spółka kwestionuje stanowisko Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy we W. wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r., które ma charakter informacyjny, bowiem sprowadza się do wskazania podstawy prawnej prowadzenia czynności kontrolnych w Spółce oraz wykładni przepisów prawa będących podstawą działań organu w tym zakresie oraz problemu ciągłości przedłużonych działań kontrolnych organu.
W ocenie Sądu, powyższe pismo nie wywiera skutków prawnych takich jak decyzja czy postanowienie. Stanowisko inspektora pracy zawarte w piśmie dotyczącym czasu trwania kontroli, wykładni przepisów prawa będących podstawą prowadzonych działań kontrolnych jako nie mające w swej istocie cech aktu władczego i nie będące decyzją administracyjną, nie odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tego powodu skarga wniesiona w tej sprawie nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie nadaje kontrolowanemu uprawnień, ani nie nakłada na kontrolowanego obowiązków.
Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako "w Warszawie") wniosła "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W..
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgodziła się z interpretacją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Godzi ona bowiem w konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) której postanowienia stosuje się bezpośrednio. Narusza także art. 14 ust 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., ratyfikowanej przez Polskę 15 grudnia 1992 r., zapewniające "prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia (...) sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd.".
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy decydowało o zakresie obowiązków strony kontrolowanej i wpływało tym samym na jej uprawnienia. Związek ów miał charakter bezpośredni. Zdaniem strony skarżącej, zarządzenia dokonywane w trakcie kontroli mają wpływ na obowiązki podmiotu kontrolowanego i skutkować mogą sankcjami wynikającymi z art. 255 § Kodeksu karnego. Stąd też stanowisko organu kontrolnego z [...] lipca 2009 r. nie stanowiło jedynie interpretacji obowiązujących przepisów, lecz wyznaczało faktyczny zakres obowiązków strony kontrolowanej w obliczu bezprawnego uznania zasadności dalszego prowadzenia kontroli wbrew przepisom wskazanym w skardze. Ponieważ stanowisko wyrażone przez organ kontrolny w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. oznaczało jednoznaczną odmowę zachowania przez organ kontrolny narzuconych mu ustawowo zasad prowadzenia kontroli, wobec tego powinna na nie przysługiwać skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest stanowisko zawarte w piśmie Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] lipca 2009 r. skierowanym do skarżącej Spółki w związku z czynnościami kontrolnymi prowadzonymi przez inspektorów pracy w "[...]" Spółce z o.o. z siedzibą w W. na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
W art. 11 powołanej ustawy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy, które najogólniej rzecz ujmując, ustawodawca określił jako nakazanie podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności (pkt 1-7) i skierowanie wystąpienia (pkt 8). Zgodnie z art. 33 ust. 1 w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy:
- 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a;
- 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8;
- 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11;
- 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów.
W świetle przytoczonego ustawowego katalogu form działania inspektora pracy stwierdzić należy, że pismo z dnia [...] lipca 2009 r. nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej, czego strona skarżąca nie kwestionuje.
Jako podstawę prawną kognicji Sądu Spółka wskazała natomiast art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozważenia zatem wymagało, czy pismo z dnia [...] lipca 2009 r. stanowi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Z bliższej interpretacji tego przepisu wynika, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji - tu pismem inspektora pracy - a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), będącego w tym przypadku przedmiotem tego pisma i wynikającego z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie związek taki nie zaistniał. Pismo z dnia [...] lipca 2009 r. nie rodzi żadnego obowiązku po stronie skarżącej w rozpoznawanej sprawie, ani też nie stwarza dla niej żadnego uprawnienia. Nie ma ono charakteru władczego i skarżąca Spółka nie musi się temu pismu podporządkować. Przedmiotowe pismo w istocie swej stanowi jedynie informację o podstawie prawnej prowadzonych czynności kontrolnych w Spółce, wykładni prawa będących podstawą działań organu oraz ciągłości przedłużeń działań kontrolnych organu.
Wskazana w nim treść nie rodzi dla jego adresata żadnych skutków, bowiem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje sankcji administracyjnych za nierespektowanie pisma inspektora pracy przez jego adresata. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony.
W konsekwencji należy przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż pismo z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec czego prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.