Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3514/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1863/12 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...],[...], o pow. 0,6521 ha.

Wojewoda w uzasadnieniu decyzji argumentował swoje stanowisko decyzją uwłaszczeniową wydaną na rzecz Polskich Kolei Państwowych z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz decyzją o ustaleniu opłaty rocznej, podając, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, decyzja ta stanowi dowód przysługiwania PKP prawa zarządu. Ponadto Wojewoda powołał szereg dokumentów urzędowych wskazujących na uprawnienia PKP do przedmiotowego gruntu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., uchyliła decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że postępowanie uwłaszczeniowe nie wpływa na postępowanie kumunalizacyjne chociażby z tego względu, że dotyczy ono stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r., podczas gdy postępowanie komunalizacyjne dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto nie jest możliwe w postępowaniu komunalizacyjnym dowodzenie istnienia prawa zarządu decyzją o ustaleniu opłaty rocznej. Organ powołał ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie sygn. I SA 436/97, w którym Sąd ten stwierdził, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz.

97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco.

Komisja podkreśliła ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest ustaleń organu pierwszej instancji co do tego, jaka część nieruchomości oznaczonej w dniu 27 maja 1990 r. jako działka [...] pozostawała w udokumentowanym zarządzie PKP.

W tym zakresie Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Na powyższą decyzję skargę złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A.

w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Przytaczając treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Sąd wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co stanowiłoby przeszkodę do jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym.

Sąd podkreślił, że w całości podziela utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Nie podziela natomiast stanowiska prezentowanego w powołanym w skardze wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 jako odosobnionego i odbiegającego od utrwalonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii.

Sąd zaznaczył, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powinno w sposób oczywisty wynikać z obowiązujących w tym dniu przepisów ustawowych. Zatem powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w niniejszym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Ponadto przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczył gruntów, które przedsiębiorstwo PKP posiadało w dniu 5 grudnia 1990 r. bez tytułu prawnego.

Sąd wskazał, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, iż istnienia zarządu nie można domniemywać. Ponadto w myśl ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, prawa zarządu PKP do nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Dlatego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 4 ust 1, art. 6 i art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 4 dekretu z 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, art. 2 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, art. 12 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W szczególności istnienie zarządu nie wynika z art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.).

W ocenie Sądu, Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo wskazała, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego. Wobec tego także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 75 § 1 i 76 § 2 k.p.a. Sąd uznał za niezasadny.

Sąd stwierdził, że chybiony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie, bowiem przepis ten nie może w sprawie mieć zastosowania. Art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednakże PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym jak wyżej wskazano, określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym: mienie "należało", a więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów rozporządzeniu z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Ponadto w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do całej nieruchomości. Przedłożone do akt sprawy dowody poświadczające zarząd dotyczą tylko części nieruchomości. Natomiast decyzje o opłatach rocznych na podstawie których dokonano uwłaszczenia PKP na dzień 5 grudnia 1990 r. nie mogą stanowić dowodu na istnienie zarządu dla potrzeb postępowania komunalizacyjnego z mocy prawa. Jak wykazało postępowanie strona skarżąca nie dysponowała co do całej nieruchomości indywidualnym aktem, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie już po 27 maja 1990 r. nastąpiło szereg podziałów nieruchomości i zmiany w ewidencji gruntów, natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż żaden przepis ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie wyłącza możliwości komunalizacji części nieruchomości. Z decyzji wydawanej w przedmiocie komunalizacji powinno jednak wyraźnie wynikać, że dotyczy ona części nieruchomości istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. i że ta część w dacie wydawania decyzji oznaczona jest aktualnymi numerami w ewidencji gruntów.

W ocenie Sądu, nie wynika z materiału dowodowego, aby skarżącej przysługiwał tytuł prawny do dawnej działki nr [...] i nr [...]. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił komunalizacji co do całej nieruchomości pomimo, że skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do całej działki. Prawidłowo więc organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości, Spółka podniosła następujące zarzuty:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 4 ust. 1, art.6 oraz art. 7 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r., Nr 51, poz. 2950) i art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,
3. 2. art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz.
4. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,
5. 3. art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego’' do niego należała,
6. 4. art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
7. 17) poprzez jego niezastosowanie,
8. 5. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach.
9. 6. art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanka komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez PKP.
10. 7. art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,
11. 8. art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz.
12. 17) poprzez jego niezastosowanie,
13. II. naruszenie przepisów prawa procesowego:
14. 1. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja w sprawie opłat za zarząd wydana w dniu [...] grudnia 1987 r. przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. nie może stanowić dowodu na okoliczność powstania zarządu w toku postępowania komunalizacyjnego mimo, że zgodnie z powołanym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a decyzja w sprawie opłat za zarząd niewątpliwie potwierdza fakt istnienia zarządu,
15. 2. art. 76 § 2 k.p.a. poprzez odmowę mocy dowodowej dokumentom urzędowym: decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z dnia [...] grudnia 1987 r. w sprawie opłat za zarząd oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie uwłaszczenia Polskich Kolei Państwowych na spornej nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia, że dniu objętym roszczeniem Gminy W. - 29 maja 1990 r. istniał po stronie PKP zarząd nad rzeczonymi nieruchomościami,
16. 3. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że obowiązkiem Wojewody [...] prowadzącego oparte na zasadzie skargowości postępowanie komunalizacyjne było wydanie decyzji w odniesieniu do części działki nr [...] mimo, że żądanie strony dotyczyło całej działki.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dodatkową argumentację zmierzającą do wykazania, iż sporne mienie w dacie 27 maja 1990 r. należało do Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna, co wyklucza jego komunalizację.

Na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca Spółka powołała się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, przytaczając obszerne fragmenty jego uzasadnienia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., wskazano, że Prezydent W. wystąpił o komunalizację całej działki nr [...]. Dlatego też Wojewoda [...] słusznie ocenił wniosek w zakresie całej działki jako bezzasadny i wydał decyzję odmowną. W przypadku bowiem gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to strona wyznacza zakres tego postępowania. Organ nie może wówczas samodzielnie modyfikować żądania strony, czy też zmieniać zakresu rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny najpierw - co do zasady - bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej opartym na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. przejawiający się w nieuprawnionym przyjęciu, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji w odniesieniu do części działki nr [...], mimo, że żądanie strony dotyczyło całej działki. Z uwagi na taki sposób sformułowania zarzutów przypomnieć należy, że wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane nieprawidłowości nie stanowią jednak przeszkody do rozpoznania powyższego zarzutu (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż nie jest możliwie wydanie decyzji komunalizacyjnej co do części działki nr [...], bowiem wniosek Gminy Miejskiej W. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dotyczył całej działki nr [...], a nie jej części i w związku z tym powinien być rozpoznany zgodnie z żądaniem strony, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Po pierwsze, co należy wyraźnie podkreślić, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przedmiotowe postępowanie komunalizacyjne, pomimo wystąpienia przez Gminę ze stosownym wnioskiem, zostało wszczęte z urzędu, co wynika zarówno z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 25 lutego 2010 r., jak i treści wcześniejszych decyzji organów administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r., w których wskazano, że w sprawie wystąpiła przesłanka wszczęcia postępowania z urzędu, o której mowa w art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej.

Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca Spółka, że wszczęcie postępowania na wniosek strony spowodowało, iż zakres żądania zawarty we wniosku bezwzględnie determinował sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji.

Po drugie, należy przypomnieć, że wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, wymaga zbadania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym dalszym przepisem ustawy jest przepis art. 11, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art.

14. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny nie może być skomunalizowane. Rozpoznając zatem wniosek gminy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, organ administracji w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić stan faktyczny i prawny mienia na dzień 27 maja 1990 r., a przede wszystkim to, czy dana nieruchomość nie należała w tym dniu w sensie prawnym do podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, co wyłącza komunalizację.

W rozpoznawanej sprawie Gmina Miejska W. w dniu 29 grudnia 2005 r., zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. jako działka nr [...], o pow. 0,6521 ha, w obrębie [...]. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską W. własności wyżej opisanej nieruchomości, wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie wykazało, iż na dzień 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Zgodzić się jednak trzeba zarówno z Sądem pierwszej instancji, jak i z organem odwoławczym, że powyższa decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego spornej nieruchomości.

Należy podkreślić, że istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...], zarówno przed tą datą, jak i po tej dacie ulegała licznym zmianom w ewidencji gruntów. Polskie Koleje Państwowe S.A. zobowiązane pismem z dnia 13 stycznia 2011 r. do wykazania, iż przed dniem 27 maja 1990 r. uzyskały tytuł prawny do mienia opisanego jako nieruchomość położna we W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0, 6521 ha (po podziale działki nr [...] do [...]), przedstawiły stosowne dokumenty (decyzje o przekazaniu mienia w zarząd i użytkowanie wydane przed 27 maja 1990 r., protokoły zdawczo – odbiorcze oraz wyrysy z map katastralnych) potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do parcel o numerach: [...] (część parceli), [...] (co do tej parceli pismo z dnia 3 kwietnia 1957 r. w aktach adm.), [...] (tej parceli z kolei nie wykazano w piśmie z geodezji) oraz parceli przy ul. [...]o pow. 430 m2.

W znajdującym się w aktach sprawy piśmie Kierownika Biura Katastru Miejskiego we W. z dnia 16 lutego 2011 r., dotyczącym sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych działki nr [...] wg stanu na dzień 27 maja 1990 r., wskazano natomiast, że w skład nowopowstałej działki nr [...] weszły parcele nr: [...] (tej PKP nie udokum.), [...] (parcela położna na granicy z budynkiem przy ul [...],[...] (parcela położna przy ul. [...] oraz część parceli [...] (jako część parceli nr [...]).

Z powyższego wynika, że granice parcel wskazanych przez PKP przy piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. tylko w części odpowiadają granicom istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...]. Okoliczności tych nie wziął pod uwagę organ pierwszej instancji, odmawiając komunalizacji do całej nieruchomości. Tymczasem powyższe uchybienie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody [...] w celu ponownego precyzyjnego ustalenia, które z części (parcel) istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] rzeczywiście pozostawały w udokumentowanym zarządzie PKP, co wykluczać będzie ich komunalizację.

Wskazać w tym miejscu trzeba za Sądem pierwszej instancji, iż żaden przepis ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nie wyłącza możliwości komunalizacji części nieruchomości. Z decyzji wydawanej w przedmiocie komunalizacji musi tylko wyraźnie wynikać, że dotyczy ona części nieruchomości istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. i że ta część w dacie wydawania decyzji oznaczona jest aktualnymi numerami w ewidencji gruntów.

Należy dodatkowo podnieść, iż wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, ustalenia jakie winien poczynić organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, nie stanowią o zmianie zakresu żądania Gminy występującej z wnioskiem o komunalizację mienia. To, że organ prowadząc postępowanie wyjaśniające zobowiązany jest ustalić, czy parcele wskazane w dokumentach przez PKP odpowiadają granicom istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...], o komunalizację której wystąpiła Gmina, a także czy do wszystkich tych parcel PKP przysługiwał tytuł prawny, nie świadczy o tym, że nie rozpoznaje on wniosku w całości. Wynik natomiast prowadzonego postępowania uwzględniającego zmiany geodezyjne całej działki objętej wnioskiem może doprowadzić do konkluzji, iż tylko co do części żądanie strony podlegać będzie uwzględnieniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i dlatego wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wobec powyższego, na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego i będących z nimi w związku pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został ustalony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.