Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] lutego 2018 roku w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 roku Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania T. W. (Skarżąca) od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 roku, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na S. W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej: "ustawa"). Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że dochód rodziny w roku bazowym 2016 wyniósł 819,62 złotych na osobę. Na kwotę tę składała się emerytura męża Skarżącej w wysokości 3.468,06 zł netto miesięcznie oraz dochód starszej córki skarżącej wynikający z umowy zlecenia zawartej przez nią w grudniu 2016 roku, z której to umowy osiągnęła dochód w wysokości 630,05 złotych netto.
Kolegium wyjaśniło, że w analizowanej sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w ww. art. 7 ust. 3a ustawy, bowiem jak wynika z akt sprawy, córka strony – M. W. w dniu [...] grudnia 2016 roku zawarła umowę zlecenia z P. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] na czas od [...] grudnia 2016 roku do [...] grudnia 2016 roku Następnie z ww. zleceniodawcą zawarła kolejne umowy zlecenia, tj.: [...].
Dochód ten podlega uwzględnieniu w dochodzie rodziny na zasadzie art. 2 pkt 20 lit. c w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy, tj. z uwzględnieniem liczby miesięcy, w których dochód był uzyskiwany, tj. w tym przypadku przez 1 miesiąc.
W związku z powyższym miesięczny dochód rodziny skarżącej po doliczeniu dochodu uzyskanego wyniósł 4.098,11 zł (630,05 zł + 3.468,06 zł), natomiast dochód na osobę w rodzinie wyniósł 819,62 zł (tj. 4.098,11 zł: 5 osób) i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800,00 zł.
Odnosząc się do kwestii podniesionej przez Skarżącą w odwołaniu, a dotyczącej zmniejszenia od stycznia 2017 roku dochodu córki M. W. z tytułu umów zlecenia Kolegium zważyło, iż okoliczności te, choć ważne z punktu widzenia odwołującej, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca w sposób ścisły określił bowiem zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego, w tym w ww. art. 7 ust. 2 i ust. 3a ustawy uregulował sposób obliczania dochodu rodziny w przypadku zaistnienia okoliczności uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego i kontynuacji jego otrzymywania u tego samego zleceniodawcy. W art. 2 pkt 19 ustawy w sposób enumeratywny wskazał nadto sytuacje powodujące utratę dochodu, wśród których nie wymienił obniżenia dochodu. W przypadku pierwszego dziecka prawo do tego świadczenia uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia tego kryterium.
Sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję Kolegium. Wyjaśnił, że w jego ocenie, organy niezasadnie przyjęły, że dochodem rodziny w 2016 roku był dochód w kwocie 630,05 zł M. W. (uzyskany w okresie od [...].12.2016 roku do [...].12.2016 roku) na zasadzie art. 2 pkt 20 lit. c w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy tj. z uwzględnieniem liczby miesięcy, w których dochód był uzyskiwany, tj. w tym przypadku przez jeden miesiąc. Sąd wskazał, że skoro do M. W. w związku z zawieraniem kolejnych, wymienionych w stanie faktycznym umów zlecenia ma zastosowanie art. 7 ust. 3a ustawy, to nie można dochodu jaki otrzymała w grudniu 2016 roku (w roku bazowym) traktować jako dochodu uzyskanego (a tym samym nie może znaleźć zastosowania przyjęty przez organ art. 2 pkt 20 lit. c w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) lecz jako dochód podlegający zaliczeniu zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 tejże ustawy.
W konsekwencji, dochód córki Skarżącej należało rozliczyć jako przeciętny miesięczny dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalone jest prawo do świadczenia czyli wskazany dochód jako uzyskany przez M. W. w roku bazowym 2016 roku, organy winny podzielić przez 12 miesięcy. Dopiero tak wyliczony dochód powinien podlegać doliczeniu do dochodów pozostałych członków rodziny.
W skardze kasacyjnej Kolegium podniosło zarzut naruszenia:
- 1. art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 3a ustawy polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że nie można dochodu osiągniętego przez członka rodziny w związku z podjęciem w roku bazowym zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej traktować jako dochodu uzyskanego a tym samym nie ma zastosowania art. 2 pkt 20 lit. c) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy, lecz jako dochód podlegający zaliczeniu zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium podczas gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji,
- 3. art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art., 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie, przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3a ustawy nie powoduje, że dochodu jaki otrzymała córka Skarżącej w grudniu 2016 roku, a więc w roku bazowym, nie można traktować jako dochodu uzyskanego a tym samym, że nie ma zastosowania art. 2 pkt 20 lit. c) ustawy w związku z art. 7 ust.
2. Zastosowanie art. 7 ust. 3a ustawy oznacza, że wyliczenie dochodu córki Skarżącej nie może się opierać na podstawie ostatniej zawartej przez strony umowy zlecenia, a podstawą wyliczenia jest pierwsza wiążąca strony umowa. Ponieważ do zawarcia tej umowy (uzyskania dochodu) doszło w roku bazowym, to w konsekwencji organ był obowiązany przeliczyć dochód uzyskany przez córkę skarżącej na zasadzie wynikającej z art. 7 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 20 lit. c) ustawy.
Organ podkreślił że art. 2 pkt 2 ustawy wyraźnie stanowi, że dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczeń z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Oznacza to, że dochód osiągnięty przez członka rodziny dzieli się przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany, jeżeli jest on uzyskiwany również w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Tym samym nie jest możliwe przeliczenie tego dochodu na 12 miesięcy. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy dotyczy sytuacji, w której świadczeniobiorca utracił dochodów z tytułów opisanych w tym przepisie a następnie w okresie trzech miesięcy licząc od daty utraty dochodu uzyska dochód u tego samego pracodawcy. Wprowadzenie tego rozwiązania miało zapobiec zjawisku dopasowywania dochodu przez wnioskodawców i członków ich rodzin.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Istota sporu sprowadza się, jak słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, do zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie zakwalifikowania dochodu, jaki osiągnęła w M. W. z tytułu umów zlecenia w Przedsiębiorstwie [...], co miało wpływ na wyliczenie dochodu rodziny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 7 ust. 3a ustawy przedstawionej przez Kolegium w skardze kasacyjnej.
Z brzmienia powołanego przepisy wynika, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli członek rodziny utracił dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy.
Zatem brzmienie powołanego przepisu wskazuje wprost, że przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu nie stosuje się do sytuacji ponownego uzyskania dochodów od tego samego pracodawcy, w okresie trzech miesięcy od daty ich utraty. Oznacza to, że nie stosuje się zarówno przepisów art. 2 punkt 19 i 20 ustawy jak i art. 7 ust. 1-3 ustawy.
Wyłączenie zastosowania tych przepisów oznacza, jak prawidłowo wskazał sąd pierwszej instancji, że dochód danego członka rodziny musi być ustalony zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, poprzez ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego przez tę osobę w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia.
W niniejszej sprawie, okresem poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczeń (rokiem bazowym) był rok 2016. W grudniu 2016 roku M. W. osiągnęła dochód z tytułu umowy zlecenia zawartej na okres od 5 do 31 grudnia w kwocie 630,05 złotych. Następnie, w 2017 roku zawierała kolejne umowy zlecenia z tym samym zleceniodawcą.
W konsekwencji, zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 3a ustawy, do dochodów uzyskiwanych przez M. W. z tytułu umów zlecenia zawieranych z tym samym zleceniodawcą nie stosuje się przepisów o utracie ani o uzyskaniu dochodu. Należało zatem obliczyć wysokość dochodu uzyskanego przez M. W. w trakcie całego roku bazowego a następnie podzielić go przez 12 miesięcy, by uzyskać wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu.
Skoro jedynym dochodem córki Skarżących w 2016 roku był dochód z jednej umowy zlecenia zawartej w grudniu 2016 roku w wysokości 630,05 złotych, to dochód ten należało podzielić przez 12 i uzyskaną w ten sposób sumę 52,50 złotych doliczyć do przeciętnego miesięcznego dochodu pozostałych członków rodziny.
Skarżące kasacyjnie Kolegium podkreślało, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy obliczenie przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny dokonywane jest z uwzględnieniem przepisów art. 7 ust. 1-3a ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd. Jednak ustalanie przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny z uwzględnieniem przepisów art. 7 ust. 1-3a ustawy oznacza, że w razie zaistnienia sytuacji opisanej w art. 7 ust. 3a przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się, wyłączone jest zatem stosowanie zasad wynikających z art. 2 pkt 19 i 20 ustawy. Pogląd wyrażony przez Kolegium, to jest pogląd o braku podstaw do podzielenia dochodu osiągniętego w grudniu 2016 roku na 12 miesięcy byłby prawidłowy, gdyby nie wyłączenie wynikające z art. 7 ust. 3a ustawy. Jedynie bowiem dochód uzyskany obliczany jest przez podzielenie go przez liczbę miesięcy, w których był uzyskiwany, o ile jest uzyskiwany w okresie na jaki jest ustalane lub weryfikowane prawo do świadczeń.
Zatem podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy uznać należało za niezasadny.
Uznanie tego zarzutu za niezasadny skutkowało koniecznością uznania, że niezasadny jest również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd nie naruszył wskazanych w tym punkcie przepisów p.p.s.a., prawidłowo bowiem stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo w tym miejscu, że podstawą rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej powołano się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co jednak w świetle zarzutów i ich uzasadnienia uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Zarzut naruszenia 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. mógłby być uznany za zasadny jedynie w razie zaniechania przez sąd pierwszej instancji podania w uzasadnieniu wskazań co do dalszego toku postępowania. W zaskarżonym wyroku, czego zresztą nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, wskazania takie zostały zawarte. Stanowią one konsekwencję przestawionej przez sąd wykładni przepisów prawa materialnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.