Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1172/12 oddalił skargę S.K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zwolnił S.K. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2011 r.
W związku z powyższym wyżej wymienionemu zostało wydane zaświadczenie o przebiegu służby w Straży Granicznej, zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze półtora roku za jeden rok służby, zgodnie z art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej uwzględniające dwa okresy pełnienia służby: w Granicznej Placówce Kontrolnej Straży Granicznej [...] – od dnia [...] lutego 1993 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz w Placówce Straży Granicznej [...] – od dnia [...] sierpnia do dnia [...] grudnia 2005 r.
Następnie S.K. w dniu 3 marca 2011 r. złożył wniosek o uzupełnienie zaświadczenia o przebiegu służby w Straży Granicznej w wymiarze półtora roku za jeden rok służby, za okres od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r.
Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił wydania S.K. zaświadczenia o żądanej przez niego treści.
Na skutek złożonego na to postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/11 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był organem właściwym do rozpoznania zażalenia, a był nim Komendant Główny Straży Granicznej.
Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia przywołał treść art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej i podał, iż S.K. w okresie od dnia [...] lutego 1993 r. do dnia [...] lipca 2008 r. pełnił służbę w Placówce SG [...], z tym, że w okresie od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r. pełnił funkcję w Zarządzie Organizacji Związkowej [...], a następnie w Zarządzie Organizacji Oddziałowej [...], korzystając, na podstawie ustawy o związkach zawodowych, ze zwolnienia z obowiązków służbowych, z zachowaniem prawa do uposażenia. W ocenie organu odwoławczego nie pełnił on wówczas służby w warunkach wskazanych w powołanym przepisie, gdyż była ona związana z wykonywaniem obowiązków statutowych na rzecz ochrony funkcjonariuszy placówki. Pozostawał w służbie, lecz nie wykonywał obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio do praw związkowych funkcjonariuszy Straży Granicznej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw (art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych). W rozumieniu powołanego przepisu tę odrębną ustawą jest ustawa o Straży Granicznej. W przedmiotowej sprawie określenie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej, w szczególności dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonego i nie będzie to sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o Straży Granicznej. Racjonalny ustawodawca w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, nałożył obowiązek uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej.
Specyfika służby granicznej spowodowała, że funkcjonariuszom w służbie stałej, pełniącym służbę w strażnicach, w placówkach kontrolnych oraz w składzie etatowym załóg pływających Straży Granicznej, zalicza się do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby – art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.
Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że powołany wyżej przepis ma zastosowanie do okresu, w którym funkcjonariusz faktycznie pełnił służbę w placówce, a nie do okresu pozostawania w służbie. Pełnienie służby jest związane z rzeczywistym wykonywaniem czynności służbowych, zgodnie z posiadanym zakresem obowiązków i uprawnień na zajmowanym stanowisku służbowym. Regulacja zawarta w tym przepisie stanowi zadośćuczynienie dla funkcjonariusza, który pełni służbę w szczególnych warunkach. Nie ma natomiast zastosowania do funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia z obowiązków służbowych, z zachowaniem prawa do uposażenia, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracowników pełniących z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień z pracy (Dz. U. Nr 71, poz. 336). Odmienna interpretacja art. 74 ust. 2 cyt. ustawy o Straży Granicznej prowadziłaby do zanegowania specyfiki służby granicznej. W związku z powyższym uznał, iż nieuprawnione jest stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu w stosunku do funkcjonariusza pełniącego funkcję z wyboru w związkach zawodowych i zwolnionego z wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, gdy uprawnienie do zaliczania okresu służby pełnionej w składzie placówki Straży Granicznej do wysługi emerytalnej w wyższym wymiarze jest uzależnione od faktycznie pełnionej służby. Zaliczanie tego okresu do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby naruszałoby zasadę równości w traktowaniu funkcjonariuszy poprzez nieuzasadnione premiowanie okresu służby, niezwiązanego z efektywnym jej pełnieniem i abstrahowałoby od istoty, dla której uprzywilejowano funkcjonariuszy pełniących służbę w strażnicach albo granicznych placówkach kontrolnych albo w składzie etatowym załóg pływających Straży Granicznej. Istotą wprowadzenia tego uregulowania było docenienie przez ustawodawcę trudu funkcjonariuszy pełniących służbę we wskazanych w tym przepisie warunkach.
Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej, przywołując treść art. 219 K.p.a., wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści może nastąpić m.in. w wypadku, gdy nie można spełnić żądania strony ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, a także ze względu na konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej. W kontekście tego organ, wydając S.K. w dniu 28 lutego 2011 r. zaświadczenie o przebiegu służby w Straży Granicznej, zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby, prawidłowo stwierdził jego uprawnienia do zaliczenia okresu służby w wyższym wymiarze w okresie od dnia [...] lutego 1993 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.
Odnosząc się do powołanej przez S.K. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II PZP 9/05 wyjaśnił, że nie ma ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, następnie uzupełnionej pismem z dnia 16 lipca 2012 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 31 ust.1 i 2 ustawy o związkach zawodowych oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień z pracy – poprzez odmowę uznania okresu od dnia 8 grudnia 2005 r. do dnia 31 lipca 2008 r., w którym pełnił on funkcję w organizacji związkowej, jako okresu naliczenia wysługi na dotychczas zajmowanym stanowisku w Placówce Straży Granicznej dla celów emerytalnych, tj. 1,5 roku wysługi za jeden rok służby. Ponadto zarzucił naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia w zakresie wskazania jak pełnienie przez skarżącego funkcji w organizacji związkowych naruszyło specyfikę służby w Straży Granicznej, w szczególności dyspozycyjność skarżącego wobec przełożonych oraz stanowiło sprzeczność z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o Straży Granicznej.
Pełnomocnik skarżącego wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przywołał stan faktyczny sprawy i odniósł się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwały z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I GPS 1/10, dotyczącej odpowiedniego stosowania przepisów prawa oraz wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 538/05, odnoszącego się do pełnionej przez funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej funkcji kierowniczej i odwołania go z niej. W ocenie autora skargi, S.K., mimo pełnienia funkcji w organizacji związkowej nadal pozostawał w dyspozycji przełożonego, którego polecenia miał obowiązek wykonywać. Zanegował także nazwanie przez organ odwoławczy służby w placówkach wymienionych w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jako służby "szczególnej" skoro aktem prawnym regulującym służbę funkcjonariusza w warunkach szczególnych, tj. zagrażających życiu i zdrowiu jest ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 53, poz. 214 ze zm.).Ponadto zarzucił, że organ odwoławczy w oparciu o okoliczności faktyczne i prawne nie uzasadnił dlaczego skarżący nie może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.
Pełnomocnik skarżącego, w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r., uzupełniającym skargę, powołując się na art. 39a ustawy o Straży Granicznej zanegował także fakt przeniesienia skarżącego do dyspozycji i wskazał, że był on oddelegowany do pełnienia funkcji w organizacji związkowej na okres kadencji od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] czerwca 2009 r.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 217 i 218 K.p.a. organ wydaje zainteresowanemu żądane zaświadczenie, gdy z posiadanych dokumentów wynika fakt, który tym zaświadczeniem ma być stwierdzony. Nadto wskazał, że w zakresie dotyczącym wydania zaświadczenia żądanej treści mają również zastosowanie uregulowania zawarte w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 ze zm.).W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant Główny Straży Granicznej powyższe przepisy zastosował prawidłowo.
W sprawie jest niesporne, że S.K. w okresie od dnia [...] lutego 1993 r. do dnia [...] lipca 2008 r. pełnił służbę w Placówce SG [...], z tym, że w okresie od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r. pełnił funkcję w Zarządzie Organizacji Związkowej [...], a następnie w Zarządzie Organizacji Oddziałowej [...], korzystając na podstawie ustawy o związkach zawodowych ze zwolnienia z obowiązków służbowych, z zachowaniem prawa do uposażenia. Organ zatem zasadnie stwierdził, że wprawdzie skarżący w okresie pełnienia funkcji pozostawał w służbie, to jednak nie wykonywał obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku.
Stosownie do treści art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszom służby stałej pełniącym służbę w strażnicach, granicznych placówkach kontrolnych oraz składzie etatowych załóg jednostek pływających Straży Granicznej zalicza się do wysługi emerytalnej za 1 rok służby półtora roku służby. Przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio do praw związkowych funkcjonariuszy Straży Granicznej z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Tą odrębną ustawą jest w szczególności ustawa o Straży Granicznej. Określenie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej będących członkami związku zawodowego tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych i nie będzie to sprzeczne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o Straży Granicznej.
To właśnie ta specyfika służby granicznej spowodowała, że funkcjonariuszom w służbie stałej pełniącym służbę w strażnicach, w placówkach kontrolnych oraz w składzie etatowym załóg pływających Straży Granicznej zalicza się do wysługi emerytalnej za jeden rok służby półtora roku służby (art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w tej sprawie analizy wymaga treść art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było szczególne uhonorowanie tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w określonych rodzajach placówek granicznych. Należy się ono niewątpliwie tym funkcjonariuszom, którzy służbę faktycznie pełnili, nie zaś tym, którzy w niej jedynie pozostawali. Pełnienie służby jest związane z rzeczywistym wykonywaniem czynności służbowych, zgodnie z posiadanym zakresem obowiązków i uprawnień na zajmowanym stanowisku służbowym. Oznacza to, że ta forma uhonorowania, którą przewidział ustawodawca w tym przepisie, nie będzie miała zastosowania do funkcjonariusza zwolnionego z wykonywania obowiązków służbowych, z zachowaniem prawa do uposażenia, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień z pracy.
W rozpoznawanej sprawie, skarżący w spornym okresie od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r. nie pełnił służby w warunkach wyszczególnionych w art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Był zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych, z zachowaniem prawa do uposażenia (decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]).
W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuprawnione byłoby stosowanie wykładni rozszerzającej art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej dla funkcjonariusza pełniącego funkcję z wyboru w związkach zawodowych i zwolnionego z wykonywania obowiązków służbowych w sytuacji, gdy uprawnienie do zaliczania okresu służby pełnionej w składzie placówki SG do wysługi emerytalnej w wyższym wymiarze jest uzależnione od faktycznie pełnionej służby. Ponadto zaliczanie tego okresu do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby naruszałoby zasadę równości w traktowaniu funkcjonariuszy poprzez nieuzasadnione premiowanie okresu służby, niezwiązanego z efektywnym jej pełnieniem, a nadto abstrahowałoby od istoty, dla której uprzywilejowano funkcjonariuszy pełniących służbę w strażnicach albo granicznych placówkach kontrolnych albo w składzie etatowym załóg pływających straży Granicznej.
Zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści, może nastąpić m.in. w wypadku, gdy nie można spełnić żądania strony ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, a także ze względu na konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe specyfiki stosunków służbowych w Straży Granicznej. W kontekście tego organ wydając skarżącemu w dniu [...] lutego 2011 r. zaświadczenie o przebiegu służby w Straży Granicznej, zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby, prawidłowo stwierdził uprawnienia skarżącego do zaliczenia okresu służby w wyższym wymiarze w okresie od dnia [...] lutego 1993 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.), poprzez pominięcie w rozpoznaniu sprawy okoliczności nieprzeprowadzenie przez organy Straży Granicznej czynności ustalających, czy skarżący w okresie od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r. wykonywał czynności służbowe w Placówce Straży Granicznej [...], a w konsekwencji wydania zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wobec nieustalenia stanu faktycznego.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że materiały sprawy, w tym załączona teczka akt personalnych, zawierały – za wskazany okres – rozkazy personalne dotyczące skarżącego, z tytułu nagród i wyróżnienia za osiągnięcia w służbie oraz wykonywanie obowiązków służbowych. Organy Straży Granicznej, jak również Sąd pierwszej instancji, nie objęły rozpoznaniem sprzeczności pomiędzy twierdzeniem organu, że skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych, gdyż był z nich zwolniony, z oczywistą treścią cytowanych dokumentów, jednoznacznie wskazujących na faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych. Powyższe zaniechanie powoduje nierozpoznanie sprawy w jej granicach, gdyż na podstawie posiadanych akt postępowania – na etapie sądowoadministracyjnym – nie sposób dokonać ustaleń, czy skarżący rzeczywiście wykonywał czynności służbowe, czy też był z nich zwolniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie – w stosunku do przepisów prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji – w odniesieniu do przepisów prawa procesowego. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Ponadto zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jakiej formie został w sprawie naruszony. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej, jako jej podstawę podał art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lecz jako przepis naruszony wskazał art. 134 § 1 p.p.s.a., który nie jest przepisem prawa materialnego, ale przepisem postępowania i powiązał go z art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, będącym przepisem prawa materialnego. Przy czym stawiając zarzut naruszenia przepisu postępowania, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał istotnego wpływu jego naruszenia na wynik sprawy, a stawiając zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.174 pkt 1 p.p.s.a., nie określił formy jego naruszenia. Stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że naruszenie powołanych przepisów polegało na pominięciu okoliczności nieprzeprowadzenia przez organy Straży Granicznej czynności ustalających, czy skarżący w okresie od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r. wykonywał czynności służbowe w Placówce Straży Granicznej [...], a w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego, wyżej podanych wymogów nie spełnia. Zauważyć jednak należy, iż w przypadku, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co nie narusza ani autonomii autora skargi kasacyjnej do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 ONSA i WSA 2010/1/1).
W niniejszej sprawie argumentacja skargi kasacyjnej w istocie koncentruje się na podważaniu ustalenia, że skarżący, pełniąc w okresie od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] lipca 2008 r. funkcję w Zarządzie Organizacji Związkowej [...], a następnie w Zarządzie Organizacji Oddziałowej [...], korzystając na podstawie ustawy o związkach zawodowych ze zwolnienia z obowiązków służbowych z zachowaniem prawa do uposażenia, pozostawał jedynie w służbie, a nie wykonywał obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku i za ten okres służby nie ma wobec niego zastosowania art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. W konsekwencji stanowi ono zakwestionowanie ustaleń faktycznych i ich oceny. Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza niekwestionowanie przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 832/04). Podkreślić należy, iż dla skutecznego wykazania wadliwego ustalenia faktów oraz ich oceny nie wystarczy samo ich kwestionowanie, konieczne jest bowiem powiązanie takiego stanowiska z precyzyjnym wskazaniem, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na treść kwestionowanego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2005 r. FSK 830/04). Powołanie w skardze kasacyjnej w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. nie jest zatem prawidłowe. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Oznacza to, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej i prawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Trafnie uznał, że odmowa wydania S.K. zaświadczenia o żądanej przez niego treści, nieuwzględniająca możliwości zastosowania za wyżej wymieniony okres służby art. 74 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, była zasadna. W związku z nieprawidłowym sformułowaniem zarzutu skargi kasacyjnej jedynie ubocznie zauważyć należy, iż fakt znajdowania się w teczce osobowej skarżącego, za wskazany okres, rozkazów personalnych w postaci wyróżnienia pochwałą w rozkazie za czynne uczestnictwo w obchodach "Dnia Strażaka" i festynie Rodzinnym "Bądź bezpieczny w mieście" i wkład pracy oraz zaangażowanie w organizację pokazu sprzętu i sprawności działania funkcjonariuszy [...] Oddziału Straży Granicznej, wyróżnienie nagrodą pieniężną, czy też przyznanie nagrody rocznej należnej funkcjonariuszowi spełniającemu warunki do jej przyznania nie są dowodami potwierdzającymi rzeczywiste wykonywanie przez niego czynności służbowych na zajmowanym stanowisku, zgodnie z posiadanym zakresem obowiązków i uprawnień (z których został zwolniony z zachowaniem prawa do uposażenia), lecz są pochodną wykonywanych przez niego obowiązków statutowych związanych z pełnioną funkcją związkową.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.