Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1448/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "A" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 23 stycznia 2017 r. "A" (dalej Spółka, skarżąca lub inwestor) [, reprezentowana przez inż. J.K., dalej pełnomocnik inwestora], wystąpiła do Starosty [...] (dalej Starosta) o wydanie, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2016 r. poz. 2147" [omyłkowo wskazując "2004 r. nr 261 poz. 2603"] ze zm., dalej ugn), decyzji zobowiązującej L.K. (dalej uczestnik) - właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej numer [...], do udostępnienia części przedmiotowej nieruchomości obejmującej 1680 m2 powierzchni, w celu wykonania prac remontowych napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ [...]. Remont linii polegał będzie na wymianie "słupów wraz z przewodami niskiego napięcia, zgodnie z zakresem opisanym na załączonym do wniosku opisie prac remontowych i mapie" [we wniosku wskazano "przewodów"; s. 1 akapit 3 wniosku).
Starosta [...] (dalej Starosta), decyzją z [...] kwietnia 2017 r. [[...], dalej decyzja z [...] kwietnia 2017 r.], na podstawie art. 124b [ust. 1-5] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn), odmówił zobowiązania L.K. - właściciela nieruchomości oznaczonej nr działki 168 obręb [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy we [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer [...], do udostępnienia części tej nieruchomości, w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zastosowanie przewodów o większym przekroju spowoduje trwałe zwiększenie możliwości przesyłu prądu. Wskazane prace nie polegają jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale polegają w istocie na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu w tym samym miejscu. Wymianie podlegają wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na łącznej długości 22 km - wszystkie słupy, fundamenty, izolatory i przewody.
W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zobowiązującej "współwłaścicieli" [winno być "właściciela"] nieruchomości do jej udostępnienia, w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej linii napowietrznej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pb), przez ich błędną interpretację polegającą na nie uznaniu planowanej inwestycji jako remont. Spółka wskazała, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy art. 124b ugn, gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów sieci elektroenergetycznej na nowe. W następstwie prac nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.
Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji w niniejszej sprawie jest ustalenie w trakcie postępowania administracyjnego na podstawie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę i pozyskanych z urzędu, potrzeby wykonania prac wskazanych w art. 124b ust. 1 ugn i wykazanie braku zgody właściciela danej nieruchomości, na której posadowiona jest infrastruktura, na dobrowolne jej udostępnienie. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ugn może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, że planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Z załączonych do wniosku z 23 stycznia 2017 r. Wytycznych programowych na modernizację odgałęzień linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] (dalej Wytyczne), wynika że aktualne odgałęzienia linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] wykonane są przewodami typu AFL-6 35 mm2 natomiast odgałęzienia linii z przewodów AFL-6 35 mm2 i AFL-6 25 mm2, na żerdziach wsporczych typu BSW-13.5, ŻN-10, ŻN-12, ŻS-10 i ŻS-12.
Zakres modernizacji będzie obejmował wymianę przewodów typu AFL-6 o przekroju 25 mm2 i 35 mm2 na przewody niepełnoizolowane typu GREEN PAS "CYST" [winno być "CCST"] o przekroju 70 mm2. Zaleca się stosowanie żerdzi żelbetowych napowietrznych typu ŻN oraz strunobetonowych wirowanych typu E o długościach 12 m, 13,5 m, 15 m i wymaganej wytrzymałości. Nie ma wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu (zwiększenie przepustowości sieci). Potwierdza to inwestor w Wytycznych, deklarując że modernizacja ma na celu "poprawę przyszłych potrzeb przepustowości sieci".
W odpowiedzi na wezwanie Wojewody o przekazanie wyjaśnień dotyczących parametrów technicznych i użytkowych linii obecnie funkcjonującej i linii planowanej, inwestor w pismach z 13 lipca 2017 r. i 7 września 2017 r. wskazał m.in., że obecnie na przedmiotowej linii są przewody "gołe" AFL o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody niepełnoizolowane EKOPAS o przekroju 50 mm2. Zastosowane przewody nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenia bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej. Wnioskodawca nie dostarczył na poparcie swych argumentów żadnych dokumentów mogących potwierdzić aktualny stan i zaprzeczyć informacjom zawartym w Wytycznych.
Jednym z parametrów mających wpływ na ocenę charakteru planowanych prac jest moc linii elektroenergetycznej. Wymiana przewodów linii elektroenergetycznej na przewody o większym przekroju powoduje zmianę mocy, natężenia, a także wartości pola elektromagnetycznego linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...]. W wyniku planowanych prac, zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami, zmianie ulegną także inne parametry techniczne linii elektroenergetycznej: kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów.
Nie ma znaczenia w ocenie organu argumentacja strony, że nie zmieni się przebieg linii, długość ani jej napięcie, gdyż cechy te nie wyczerpują znamion remontu. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że planowane prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zdaniem Wojewody za remont nie mogą być uznane prace polegające na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu liniowego, a następnie jego wznoszeniu od nowa i to ze zmienionymi parametrami. Jednoczesna wymiana fundamentów, słupów, przewodów i izolatorów oznacza, że obiekt liniowy na określonym odcinku przestaje istnieć, a następnie wznosi się go w tym samym miejscu. Niemożliwe jest zamontowanie tych wszystkich elementów w tym samym miejscu bez rozbiórki dotychczasowego obiektu.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84, art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa), przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji spowodowane błędnym uznaniem planowanych prac za przebudowę, a nie za remont; niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont; błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii; nieuzasadnioną odmowę dania wiary wyjaśnieniom wnioskodawcy, które potwierdzały, że prace winny zostać zakwalifikowane jako remont; brak wskazania przyczyn, z których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej złożonym wyjaśnieniom. Spółka zarzuciła naruszenie art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 pb przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ [...], bez uwzględnienia faktu, że mimo remontu będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem i mająca ten sam przebieg, co obecnie.
Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie błędnie przyjęto, że planowane prace nie mieszczą się w zakresie podjęcia remontu, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że nie została spełniona dyspozycja art. 124b ust. 1 ugn.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 1448/17, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela... nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii... przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych... przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel... nieruchomości nie wyraża na to zgody (art. 124b ust. 1 [zd. 1] ugn). Udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji... energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.
Tylko potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii uzasadnia, w przypadku braku zgody właściciela... nieruchomości, [uzasadnia] wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości.
Art. 124b ust. 1 ugn przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje zwężającą wykładnię ww. przepisu.
Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ugn, sprowadza się do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem, w tym zakresie bowiem strony wyrażały odmienne stanowiska. Należało przesądzić czy planowane przez inwestora prace, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, stanowią remont czy też, jak utrzymują orzekające w sprawie organy, nie mogą być kwalifikowane jako remont, jako że stanowią innego rodzaju roboty budowlane, tj. w szczególności przebudowę. Tylko zakwalifikowanie prac jako remont daje organowi możliwość wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości.
Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia remontu należy odwołać się do definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 pb. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w istniejącym obiekcie, i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, odbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb a przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Z ww. przepisów wynika, że zasadniczą różnicę między tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/10; 25.1.2008 r. II OSK 1945/06, cbosa). Dokonując oceny rozumienia pojęcia remontu, należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o szczególne obiekty, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe. W przypadku tego typu obiektów sama wymiana słupów i przewodów na części linii (trakcji) energetycznej może spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany jej parametrów technicznych. O kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy nie decyduje jedynie fakt, że przewody nowej instalacji będą posiadały inne średnice, a słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii.
Kluczowe jest, czy wymienione elementy linii zmienią jednocześnie parametry techniczne obiektu. Chcąc zakwestionować zakres planowanych prac jako remont, należałoby wykazać, że ulegną zmianie takie parametry jak: napięcie, długości linii napowietrznej, jej przebieg, moc lub pole elektromagnetycznego itp. Ustalenia wymaga, jakie parametry linia energetyczna ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót. Dopiero jakakolwiek zmiana owych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz przebudowa (art. 3 pkt 7a pb).
Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Każda sprawa rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego i odniesienia się do niego (wyrok NSA z: 17.11.2017 r. I OSK 983/17; 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.10.2017 r. II SA/Bd 590/17).
Z wniosku o udostępnienie nieruchomości wynika, że zamiarem inwestora była wymiana przewodów linii napowietrznej SN 15-kV relacji GPZ [...]. Z przedłożonych wraz z wnioskiem Wytycznych wynika, że modernizacji podlega linia SN - 15 kV o długości 22 km, że zakłada się wymianę przewodów linii z typu AFL-6 o przekroju 35 mm2 i AFL-6 o przekroju 25 mm2 na GREEN PAS o przekroju 70 mm2, oraz żerdzi żelbetowych typu BSW, ŻN, ŻS o długościach 13,5 m, 10 m, 12 m, na żerdzie żelbetowe typu ŻN i strunobetonowe wirowane typu E o długościach 12 m, 13,5 m i 15 m, a także że modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności linii, zmniejszenia awaryjności i poprawy przyszłych potrzeb przepustowości linii.
Orzekające organy wskazując na tak określony zakres planowanych prac na owej nieruchomości stwierdziły, że objęte wnioskiem prace, wykraczają poza definicję remontu. Sąd I instancji w pełni zgodził się z tym stanowiskiem, mając na względzie w szczególności zakres całościowy przedsięwzięcia i okoliczność zwiększenia przekroju przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a pb, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remont, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (wyrok I OSK 1509/16).
Nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem/modernizacją. Skoro prace przewidziane do wykonania na linii GPZ [...] o długości 22 km jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów wraz ze zmianą ich parametrów, wymiana fundamentów, wymiana izolatorów, wymiana przewodów wraz ze zmianą ich przekroju), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce. Istotnej zmianie ulegną parametry linek, co da możliwość przesyłania większej ilości energii, a nadto parametry słupów. Zgodnie z treścią Wytycznych na przedmiotowej linii przewody AFL-6-25 mm2 i AFL-6-35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody o większym przekroju - niepełnoizolowane typu GREEN PAS 70 mm2. Wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów zwiększą się możliwości przesyłowe linii, a tym samym spowoduje to zwiększenie natężenia prądu, mocy linii i jednocześnie pola elektroenergetycznego.
W Wytycznych wskazuje się wprost, że modernizacja linii ma na celu poprawę przyszłych przepustowości sieci. W świetle treści ww. dokumentu nie budzi wątpliwości, że w ramach modernizacji linii SN - 15 kV relacji GPZ [...] o długości 22 km zakłada się również zmianę parametrów słupów (na linii zostaną zamontowane także słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN - inna konstrukcja, inna średnica, inna wysokość). Wobec takiego zakresu rzeczowego robót, niewątpliwie w sprawie nie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, lecz zmianą parametrów użytkowych i technicznych obiektu, zaś zamierzone prace mają objąć linię SN - 15 kV o długości 22 km.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody, że w sprawie ustalenia dotyczące zakresu zamierzonych prac należy oprzeć na przedłożonym przez skarżącą Wytycznych, gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, w którym zakwestionowane zostałyby informacje wynikające z treści przedłożonych przez nią wraz z wnioskiem Wytycznych. Treść wskazanego dokumentu wyklucza możliwość kwalifikacji zamierzonych przez Spółkę prac jako remontu linii. Skarżąca wnioskując o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b ust. 1 ugn, która to decyzja uwarunkowana została m.in. przesłanką by planowane przedsięwzięcie ograniczało się do podjęcia czynności związanych z remontem linii, winna wykazać że sytuacja objęta hipotezą art. 124b ugn występuje. Skoro w sprawie jedynym dokumentem dotyczącym zamierzonych prac na linii napowietrznej SN - 15 kV relacji GPZ [...] są przedłożone przez skarżącą Wytyczne i skoro z dokumentu tego wynika, że zamierzone prace nie stanowią remontu, to tym samym nie było w sprawie podstaw do wydania decyzji określonej w art. 124b ugn.
Skarżąca słusznie wskazuje, że art. 3 pkt 8 pb dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez Spółkę są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami - skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Wojewoda słusznie wskazał, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 ugn. Ostatecznie prawidłowo ustalona, zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym i zakres zamierzonych robót w ramach całej linii, wyklucza możliwość uznania ich za remont.
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa).
Powyższe przepisy pojmuje się tak, że uchybienie przez organy normom zawartym w art. 7 i 77 § 1 kpa ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. O ile jednak organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 kpa, o tyle na osobie ubiegającej się o pewne zachowanie organu administracji, również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony.
Obowiązek ten nie zwalnia strony z dostarczenia takich materiałów, z których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w postępowaniu administracyjnym, winno mieć miejsce wówczas, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest wiedza szczególna. Organ administracji publicznej nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości mogą być ustalone przez organ na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Ciężar argumentacji co do spełnienia przesłanek z art. 124b ust. 1 ugn ciążył na wnioskodawcy. Bezspornie, organ kilkukrotnie tak w postępowaniu I jak i II instancji zwracał się o przedstawienie dokumentacji, która pozwoliłaby na przyjęcie ewentualnie innych, niż w Wytycznych, parametrów planowanych robót. Spotkał się z odmową, bądź przez podważanie kompetencji do żądania, bądź przez stwierdzenia sprowadzające się do gołosłownych oświadczeń wnioskodawcy. Dlatego Sąd I instancji uznał, że organ w sposób należyty wyjaśnił sprawę i ustalił fakty zgodnie z jedynym złożonym dokumentem - Wytycznymi załączonymi do wniosku. W sprawie nie przedstawiono konieczności sięgnięcia do szczególnej wiedzy biegłego, gdyż ta mogłaby ewentualnie zaistnieć przy porównaniu dokumentacji technicznej, z której wynikałyby wątpliwości, o jakich mowa w art. 84 kpa. Całość wystąpień wnioskodawcy, jakie miały miejsce zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego, wskazuje na chęć przerzucenia ciężaru udowodnienia racji skarżącej na organ, co nie znajduje podstawy prawnej w kodeksie postępowania administracyjnego.
Spółka w żaden sposób nie wykazała, by żądana przez organ dokumentacja była niemożliwa do przedstawienia. To, że wnioskodawca ma subiektywne trudności ze zdobyciem dokumentów umożliwiających pozytywne zastosowanie art. 124b ugn, nie oznacza, że należy zobowiązać właściciela nieruchomości, do jej udostępnienia. Wręcz przeciwnie. Własność jest wartością chronioną przez prawo polskie, w tym na poziomie konstytucyjnym.
Nie sposób podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 ugn i przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 1 i 3 kpa.
Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez r. pr. P.U., zaskarżając w całości wyrok II SA/Bd 1448/17, zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego - art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2018 r. poz. 121") w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 pb przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" [winno być "c"; s. 4 punkt II uzasadnienia skargi kasacyjnej] ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 [i] 3 kpa przez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody, mimo że nie organ ten dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismami z 20 sierpnia 2020 r. ("A", reprezentowana przez r. pr. P.U.) oraz 6 października 2020 r. i 9 grudnia 2020 r. (Wojewoda [...]) wyrażono zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem z 3 listopada 2020 r. I OSK 3527/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz.374 poz. 875 [ze zm.]) w związku z wyrażeniem zgody przez skarżącą kasacyjnie oraz organ, przy jednoczesnym braku stanowiska uczestnika postępowania, zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).
Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz.U. z "2018 r. poz. 121", który to tekst jednolity wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2016 r. poz. 2147 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 23 grudnia 2016 r.) ze zmianami - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).
Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 [, zm. poz. 1529]).
Skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że przedmiotem kontrolowanej sprawy jest zobowiązanie właściciela... do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontami (art. 124b ust. 1 ugn). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę roboty budowlane polegające na wymianie żerdzi słupów, fundamentów, wymianie izolatorów i przewodów w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn.
Porównując definicje remontu i przebudowy, zawarte w Prawie budowlanym, należy uznać, że planowane przez Spółkę prace, w tym wymiana przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej na działce nr [...], będą remontem, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych przedmiotowej linii elektroenergetycznej.
Art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami... wymienionych w przepisie... przewodów i urządzeń; b. właściciel... nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela działki nr 168 została spełniona.
W piśmie z 23 stycznia 2017 r. pełnomocnik inwestora wniósł, na podstawie art. 124b ugn [wskazując błędnie tekst jednolity Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" ze zm. zamiast prawidłowo "2016 r. poz. 2147" ze zm.], o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości nr 168 w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], wskazując że remont linii polegał będzie na wymianie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej [wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów; s. 1 akapit 3; s. 3 uzasadnienia wniosku]; trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik inwestora wskazał, że "Stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych na chwilę obecną wymaga dokonania niezbędnych prac eksploatacyjnych i remontowych z uwagi na niebezpieczeństwo odcięcia zasilania miasta, czyli zasilanych z tej linii odbiorców zarówno indywidualnych jak i instytucjonalnych".
Z Wytycznych wynika, że linię napowietrzną SN 15 kV GPZ [...] wybudowano w 1971 i 1973 r. (punkt 2. PRZEDMIOT OPRACOWANIA). Spółka oświadczyła, że "remont nie zmienia parametrów technicznych linii napowietrznej SN". Do wniosku załączono "mapę ewidencyjną z naniesionym przebiegiem inwestycji" i Wytyczne programowe.
Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).
Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na części działki nr [...], mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn.
Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, zm. poz. 1529). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb; W. Piątek w: red.
A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów przywołanych w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. (s. 6-7), zaprezentowanych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z: 8.2.2016 r. II SA/Bd 1343/15; 16.12.2016 r. II SA/Bd 1319/15; 26.8.2015 r. II SA/Bd 612/15, które nie podlegały kontroli w postępowaniu kasacyjnym.
Nie ulega wątpliwości, że pogląd, że "Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych, czy zastąpienia prostych drewnianych słupów konstrukcjami wsporczymi, których wielkość zależy od napięcia znamionowego projektowanej linii. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę a nie remont" (uzasadnienie wyroku II SA/Bd 1319/15), w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest poglądem nietrafnym. Wielkość słupów nie zależy od napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej (przedmiotowa linia średniego napięcia, zarówno obecnie, jak i po remoncie, ma i będzie miała napięcie znamionowe 15 kV - dominujące w polskich realiach wśród sieci średniego napięcia).
Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.
Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2.2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796).
Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 ugn). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN 15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.
Z akt sprawy wynika, że planowane prace mają polegać na wymianie: wszystkich istniejących słupów i wszystkich fundamentów na nowe słupy betonowe i nowe fundamenty, przy czym wskazano: "... we względu na zły stan techniczny przewidziana jest wymiana istniejących stanowisk słupowych. Istniejące słupy w dobrym stanie technicznym przewidzieć do wykorzystania. Przystosować istniejące słupy linii SN-15 kV do wymiany przewodów... Należy przestrzegać zasady, aby wszystkie stanowiska linii były zaprojektowane i wykonane z takiego samego rodzaju żerdzi" (punkt 4.4 Wytycznych); na działce obecnie są przewody "gołe" AFL o przekroju 50 mm2, a po remoncie linii będą przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS o przekroju 50 mm2; przewody te nie zwiększą możliwości przesyłania prądu, natomiast ich większy przekrój wynika z zastosowania izolacji, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wytrzymałości linii energetycznej; istniejące elementy na słupach będą wymieniane na nowe w związku z faktem, iż brak jest możliwości technicznych założenia ich ponownie; sygnalizatory zwarć nie będą stosowane; taki stan rzeczy wynika z przepisów technicznych, gdyż w tego typu remoncie nie ma podstaw i potrzeb do stosowania sygnalizatorów zwarć; rozstaw przewodów gołych, istniejących wynosi 1,4 m, natomiast rozstaw przewodów niepełnoizolowanych wynosi 1 m; rozstaw przewodów się zmniejszy; napięcie linii wynosi 15 kV i po remoncie zostanie ono bez zmian; fakt niezmienności napięcia wynika z wszystkich dokumentów przedstawionych organowi; już na etapie składania wniosku wskazywano, że chodzi o linię napowietrzną SN 15 kV; obciążenie przewodów według praw fizyki zależy od mocy pobieranej przez odbiorców, na obecnym etapie istnieje taki sam stan rzeczy i w tym zakresie nie nastąpią żadne zmiany - pismo pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r.; izolatorów przestarzałych na kompozytowe (punkt 4.5 Wytycznych).
Nie dojdzie tym samym do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Słupy zostaną postawione w tych samych miejscach i będą miały te same parametry użytkowe. Zwiększenie wysokości niektórych żerdzi wsporczych (o długości 12 m, 13,5 m, 15 m), w stosunku do przestarzałych i będących w złym stanie technicznym żerdzi żelbetowych typu BSW, ŻN, ŻS o długościach 10 m, 12 m, 13,5 m (punkt 4.4 Wytycznych) - nie wpłynie istotnie na warunki techniczne linii elektroenergetycznej przebiegającej przez tereny leśne i zadrzewione, a polepszy warunki eksploatacyjne, niezawodność i zmniejszy awaryjność sieci (punkt 3 Wytycznych). Spośród żerdzi wskazanych w Wytycznych, dwie długości (12 m, 13,5 m) odpowiadają długościom dotychczasowych, zużytych i przestarzałych żerdzi. Jedynie żerdzie o długości 15 m, różnią się od wcześniejszych (w tym o długości 10 m), których w myśl Wytycznych, nie będzie się w ogóle montować.
Długość żerdzi nie jest wysokością słupów po ich ustawieniu. Zgodnie z Wytycznymi, słupy będą umieszczane w wierconych w ziemi otworach, w których umieszczone zostaną betonowe posadowienia słupów (punkt 4.4 Wytycznych). Nowoczesne technologie posadowienia słupów różnią się od technologii stosowanych w latach siedemdziesiątych, zapewniając większe bezpieczeństwo konstrukcji i niezawodność działania linii. Ewentualne różnice w ich wysokości, po ich umieszczeniu w bezpiecznych ustojach, nie mają istotnego wpływu na parametry remontowanej linii elektroenergetycznej. Na działce nr [...] nie były usadowione słupy i po remoncie stan ten się nie zmieni. Wymienione zostaną jedynie "gołe" przewody AFL o przekroju 50 mm2 na niepełnoizolowane przewody EKOPAS o przekroju 50 mm2 (pismo pełnomocnika inwestora z 13 lipca 2017 r.; s. 2 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Bd 1448/17).
Wszystkie planowane roboty na działce nr 168 będą trwały dwa dni robocze.
Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN 15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by działce nr 168 istniała stacja transformatorowa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku z 23 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 ugn, załączonej mapy i prawidłowo rozumianych Wytycznych.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 [i] 3 kpa zasługiwał na uwzględnienie.
Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15).
Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).
Wojewoda dwakroć przeinaczył wniosek inwestora, wskazując że inwestor wnosił na podstawie art. 124b ust. 1 ugn o zobowiązanie właściciela do udostępnienia części nieruchomości, w celu wykonania prac remontowych istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej, polegającej na wymianie słupów wraz z przewodami "niskiego" napięcia (s. 1 akapit 1 uzasadnienia decyzji z [...] października 2017 r.), gdy tymczasem pełnomocnik inwestora - w materii przewodów - pisał jedynie "Remont polegał będzie na wymianie przewodów.... prace polegać będą na wymianie wszystkich słupów, fundamentów[,] izolatorów i przewodów" (s. 1 akapit 3, s. 3 akapit 1 uzasadnienia wniosku). W żadnym miejscu pełnomocnik inwestora nie pisał o przewodach "niskiego napięcia". Jest to logiczne, bowiem sieci średniego napięcia to sieci, w których międzyfazowe wynosi od 1 kV do 60 kV. Zatem w badanej linii SN 15 kV, będącej ex defitione linią średniego napięcia, nie było i nie będzie przewodów "niskiego napięcia".
Pismami z 6 lutego 2017 r. i 6 marca 2017 r. Starosta dwakroć zbędnie wzywał do wskazania powodu przeprowadzenia remontu linii, popartego odpowiednią dokumentacją sporządzoną przez uprawnioną osobę (np. ekspertyzą; s. 2-4 decyzji z [...] kwietnia 2017 r.). Uwadze organów obu instancji uszło, że wniosek, pisma z 17 lutego 2017 r., 23 marca 2017 r., 24 marca 2017 r., 13 lipca 2017 r. i Wytyczne, sporządzone zostały przez osoby uprawnione (inż. J.K. ma uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych - pieczęć podłużna w klauzuli "za zgodność z oryginałem" oraz na metryczkach odpisów map dołączonych do wniosku; dane osób: opracowującej, sprawdzającej, uzgadniających i zatwierdzającej na metryczce Wytycznych). W postępowaniu administracyjnym, w wyniku nałożenia na stronę przez właściwy - na podstawie ustawy - organ, we właściwej formie, w konkretnym postępowaniu (np. art. 81c ust. 2 pb) obowiązku przedłożenia ekspertyzy przez stronę, ekspertyza pełni częstokroć rolę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa.
W wyroku z 15.5.2018 r. I OSK 2725/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 5.7.2017 r. II SA/Bd 308/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w którym Wojewódzki Sąd wskazał, że "organ powinien rozważyć konieczność skorzystania z wiedzy specjalistycznej poprzez powołanie biegłego z danej dziedziny". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I OSK 2725/17 stanowiska zaprezentowanego w wyroku II SA/Bd 308/17 nie podzielił, jednoznacznie uznając, że "W istocie bowiem organ w zaskarżonej decyzji przedstawił swoje stanowisko przemawiające za kwalifikacją planowanych prac jako przebudowy, a nie jako remontu, co jest istotą sporu w sprawie, a co słusznie dostrzegł Sąd I instancji". Pogląd o zbędności dowodu z opinii biegłego (bądź ekspertyzy sporządzonej przez uprawnioną osobę), w okolicznościach kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.
Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.
Sąd I instancji nietrafnie pominął niedostrzeżenie przez organy obu instancji zagadnień polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci". Trafnie inwestor we wniosku wskazał, że inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla odbiorców indywidualnych jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi (s. 2 akapit 7, 8 wniosku). Kwestia niezawodności i zmniejszenia awaryjności linii jest w Wytycznych dominująca.
Normodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania elektroenergetycznego (w dacie wydania obu decyzji - Dz. U. nr 93 poz. 623, zm. Dz. U. z 2008 r. nr 30 poz. 178 i nr 162 poz. 1005), nałożył na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetycznego szereg obowiązków, nie znanych prawu w latach 1971 i 1973. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego:...
- 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców
- - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw;
- 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców".
Wytyczne wskazują na planowanie robót służących polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci (punkt 3 Wytycznych), nie zaś zmianie parametrów technicznych linii.
Temu celowi służą w szczególności: stosowanie przewodów niepełnoizolowanych EKOPAS 50 mm2 (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) w miejsce przewodów dotychczas nieizolowanych; stosowanie do połączeń rozłącznych torów głównych i połączeń rozgałęźnych zacisków przebijających izolację kontrolowanym momentem siły docisku; łączenie przewodów mostków za pomocą zacisków odgałęźnych przebijających izolację, zabezpieczonych pastą stykową, osłoniętych pokrywami izolacyjnymi; by nie dopuścić do wystąpienia drgań eolskich; wykonanie obliczeń naprężenia przewodu tak, by stosunek spełniał warunek określony w Wytycznych; odległość przewodów linii od gałęzi drzew winna spełniać normy PN-E-5100; w przypadku niespełnienia wymagań tej normy, odległość tę należy powiększyć (punkt 4.1 Wytycznych). Na stanowiskach, gdzie istnieją łączniki SN-15 kV zaleca się ich wymianę na nowe, w przypadku wymiany stanowiska; ewentualnej wymianie podlegają odłączniki tylko w miejscach, gdzie są wymieniane przewody.
W odgałęzieniach należy instalować rozłączniki z uziemnikami, o min. prądzie wyłączalnym 20A (punkt 4.2 Wytycznych). Przy projektowaniu połączeń przewodów na słupach, a szczególnie połączeń mostków należy zwrócić uwagę na odstępy izolacyjne między przewodami a konstrukcjami. Minimalny odstęp izolacyjny winien wynosić Rmin=0,22 m...(punkt 4.3 Wytycznych). W Wytycznych precyzyjnie określono wykonanie zawieszenia przewodów, mocowania przewodów do konstrukcji stalowych słupów z wykorzystaniem izolatorów kompozytowych; wskazano normy regulujące ochronę od przepięć piorunowych i łączeniowych dla linii SN 15 kV; zasady wykonania uziemień (punkty 4.5, 4.6, 4.7 i 5 Wytycznych).
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę "A", Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 1448/17 w całości i rozpoznał skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w powyższych wywodach do prawidłowego stosowania art. 124b ust. 1 ugn. Wojewoda z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., mimo że Starosta nieprawidłowo dokonał wykładni art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 3a i 8 pb i nieprawidłowo zastosował art. 3 pkt 6 pb. Słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy rozpoznające sprawę mogą samodzielnie oceniać wartość każdego dowodu zebranego w sprawie i uznać określone fakty za udowodnione, zwłaszcza jeśli brak dowodów przeciwnych.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej nowymi przewodami (także izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowych fundamentach (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowych izolatorach, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 23 stycznia 2017 r., pisma pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15 kV.
Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN 15 kV będzie z korzyścią również dla uczestnika, który także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr 168 w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (nie było słupa przed remontem i po remoncie go nie będzie); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN 15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez spółkę.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 3527/18.
Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżony wyrok; uchylić w całości zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124b ust. 1 ugn i art. 3 pkt 3a i 8 pb oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa). O uchyleniu decyzji I instancji orzeczono na podstawie art. 135 ppsa. Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.