Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 308/22, oddalił skargę K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 23 marca 2022 r. Nr SKO-4110/358/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na ustalenia organów, z których wynika, że P. T. – ojciec skarżącej i jej brata, ma 49 lat i pracuje zawodowo. Z jego oświadczenia wynika, że nie może się zajmować synem ponieważ założył nową rodzinę, którą musi utrzymać i zająć się córką, która była po operacji. Podał, że nie ma osobistego kontaktu z synem, nie pomaga synowi, gdyż ten tę pomoc odrzucał. Jednak zdaniem Sądu I instancji fakt zmiany sytuacji życiowej ojca względem syna z poprzedniego małżeństwa nie świadczy o ustaniu obowiązku alimentacyjnego. W szczególności, że jak wynika z ustaleń organów, choroba syna ujawniła się dopiero w dorosłym życiu i wymaga on stałej opieki innej osoby. Opiekę tę sprawuje siostra, lecz w świetle powołanych przepisów sam fakt sprawowania opieki nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. W tych okolicznościach to ojcu w pierwszej kolejności przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą zdrową, aktywną zawodowo, ma obiektywną możliwość podjęcia się opieki nad synem. Reasumując, w ocenie Sądu, nie istnieją więc obiektywne powody uniemożliwiające ojcu podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym synem.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na dzień zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "u.ś.r."), a także art. 2, art. 18, art. 32, a zwłaszcza z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez nieuznanie naruszenia wymienionych tu przepisów, a przez to nieusprawiedliwione oddalenie skargi (z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.), która powinna być uwzględniona (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Zdaniem skarżącej w argumentacji wyroku przyjęto nieprawidłowe rozumowanie, skoncentrowane na iluzorycznych możliwościach zaoferowania opieki bratu skarżącej (P. T.) przez jego ojca (P.T.) lub w postaci usług opiekuńczych, gdy tymczasem w sprawie należało położyć szczególny nacisk na prawo skarżącej K. K., która nie ma wpływu na postawę ojca (P. T. to również jej ojciec) względem syna (a jej brata), natomiast to ona przecież realizując swój obowiązek wynikający z art. 129 § 2 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) zostaje pozbawiona wsparcia, choć uczciwie poświęca się osobiście dla dobra rodziny.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o:
- uchylenie tego orzeczenia w całości oraz uchylenie - w oparciu o art. 188 p.p.s.a.- zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 13 stycznia 2022 r., nr MOPS-DŚR.4602. K223.2021.ŚP.odm.2.
- przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu). Ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarżąca kasacyjnie upatruje przysługiwania uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowaną opiekę nad swoim bratem, gdyż ojciec osoby uprawnionej nie utrzymuje kontaktów rodzinnych i tym samym nie sprawuje tej opieki. Zdaniem skarżącej powyższy pogląd jest prawidłowy, gdyż wykonuje ona swój obowiązek wynikający z art. 129 § 2 w zw. z art. 132 k.r.o. Pogląd taki nie jest jednak uzasadniony.
W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa uwaga jest niezbędna, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, pos. 1429) która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uchyliła art. 17 ust. 1a u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie tego świadczenia na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym.
Na dzień wydania kwestionowanej decyzji stan normatywny przedstawiał się w sposób następujący.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce lub ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom zobowiązanym do alimentacji wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:
- rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Na podstawie zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Przepisy u.ś.r. odnoszące się do świadczenia pielęgnacyjnego niezmiennie wskazywały, iż uprawnioną do tegoż świadczenia jest osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Należy także zauważyć, że pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008/6/107); wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008/6/109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki - ustawodawca rozszerzał krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego tego rodzaju obowiązkiem.
Wykładnia wyżej przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 (publik. w www.orzeczenia.nsa.gov.pl) następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
- Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"
Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono przy tym, że rozbieżności w stosowaniu powyższego przepisu nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych przewidzianych w tej ustawie. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia. Udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Rozważania te doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Skoro więc nie zostało w przedmiotowej sprawie wykazane, aby ojciec osoby wymagającej opieki, legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia K. K. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem było niedopuszczalne. Tym samym tracą na znaczeniu zarzuty kasacyjne naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Ani Sąd Wojewódzki, ani też organy nie kwestionowały trudnej sytuacji rodzinnej i bytowej rodziny skarżącej i jej brata, mającej wynikać z trudności w wyegzekwowaniu od ojca obowiązku alimentacyjnego nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem. Jednakże sam brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca powoduje, że nie ma możliwości ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności. W świetle bowiem przyjętej w cytowanej wyżej uchwale wykładni prawa materialnego, to właśnie wystąpienie tej negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 a u.ś.r. stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego siostrze niepełnosprawnego. Sąd I instancji zasadnie więc uznał, iż przepis ten miał w sprawie zastosowanie, wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. W odpowiedzi natomiast na wniosek o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w urzędu należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jego adresatem, albowiem w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 258 – 261 p.p.s.a.). Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu szczegółowych ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.