Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wr 27/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. W. na przewlekłość prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania a to: art. 141 § 4, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 13 Konwencji, poprzez:
- - ) uchylenie się od skontrolowania całego okresu przewlekłości postępowania dotyczącego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomości nr [...] w [...], który rozpoczął się 8 listopada 2005 r. i trwał do 15 lutego 2018r.
- - ) nieprawidłowe uznanie, iż Wojewoda [...] w okresie od 8 marca 2017r. do dnia 15 lutego 2018 r. nie działał w sposób przewlekły.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi (stwierdzenie, że przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] w [...] trwała od 8 listopada 2005r. do dnia 15 lutego 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kwoty 20.000 zł) wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Została ona oparta – zdaniem autora skargi kasacyjnej - wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, choć w istocie rzeczy obejmowała również obrazę prawa materialnego. Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. chociaż zamieszczony w ustawie generalnie procesowej ma charakter materialnoprawny. Także przepisy konstytucyjne, które mają charakter ustrojowy, z tego powodu zaliczane są do przepisów materialnoprawnych. Trudno również uznać, by postanowienia zawarte w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogły być traktowane jako przepisy proceduralne.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok. Sąd Wojewódzki wyjaśnił również i to zasadnie, dlaczego objął badaniem – pod względem stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] - jedynie okres od dnia 8 marca 2017 r., to jest wydania przez organ wojewódzki zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...], położoną w [...] w Gminie [...]. Jak wskazał bowiem Sąd I instancji, początkowo postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia w/w nieruchomości i ustalenia za nią odszkodowania zostało wszczęte w dniu 8 listopada 2005 r., ale decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., zostało ono umorzone.
Ponadto zarzuty skarżącego, odnoszące się do przewlekłości w/w postępowania (to jest postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2014 r.) były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (vide: wyroki z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 60/14 i z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/12) a wniesione w stosunku do nich skargi kasacyjne zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyroki: z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 712/13 i z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 257/15).
Pogląd zawarty przy tym w zaskarżonym wyroku podziela również skład orzekający. Umorzenie (ostateczne) postępowania administracyjnego kończy bieg takiego postępowania, choć w inny sposób, o czym stanowi art. 104 § 2 k.p.a. (vide: Barbara Adamiak i J. Borkowski – Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK wydanie 15, str. 563). Wszczęcie zatem na nowo umorzonego wcześniej postępowania administracyjnego stanowi już nowe, inne postępowanie. Ponadto w sytuacji, gdy postępowanie umorzone było przedmiotem badania pod kątem przewlekłości postępowania przez sąd administracyjny (i to przez obie instancje sądowe), orzekanie po raz drugi w tym samym przedmiocie nie jest możliwe (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Nie można także stwierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. Wykładnia bowiem pojęcia przewlekłości postępowania została przez ten Sąd dokonana prawidłowo. Zgodzić się bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalony jest pogląd, iż o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w analizowanej sprawie nie zachodziła. Zasadnie bowiem wskazał Sąd Wojewódzki, iż po wszczęciu postępowania w dniu 8 marca 2017 r,. organ pismem z dnia 11 maja 2017 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazując, że wynika to z konieczności sporządzenia operatu szacunkowego i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wskazana przez organ przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie budzi więc wątpliwości.
Następnie, po wyznaczeniu rzeczoznawcy majątkowego (dnia 12 lipca 2017 r.) organ uzyskał od rzeczoznawcy operat szacunkowy w dniu 25 września 2017 r., zawiadamiając wcześniej o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Również upływ tego okresu nie wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem czynności organu były niezbędne do załatwienia sprawy.
Z kolei pismem z dnia 29 września 2017 r., organ zawiadomił o wyznaczonych terminach rozprawy administracyjnej. Rozprawy administracyjne odbyły się w dniach 9 i 21 listopada 2017 r. oraz w dniu 1 grudnia 2017 r. Na żadnej z nich skarżący się nie stawił. W dniu 6 grudnia 2017 r. organ zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Także w tym zakresie trudno mówić o przewlekłości w działaniach organu prowadzącego postępowanie. W dniu 7 grudnia 2017 r. do organu wpłynęły zaś trzy obszerne pisma skarżącego zawierające liczne wnioski dowodowe i polemikę z treścią sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Wnioski dowodowe organ rozstrzygnął postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., a więc bez zbędnej zwłoki.
Nadto w związku z wnioskiem skarżącego organ, pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., odroczył rozprawę wyznaczoną na ten dzień i wyznaczył nowy jej termin na dzień 9 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. skarżący wniósł o odroczenie rozprawy w tym terminie. Następnie pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. organ zawiadomił, że w związku z tym, że skarżący nie stawił się na żaden z 5 terminów rozpraw, dalszych terminów nie będzie wyznaczał. Nadto wskazano, że zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, z którymi strony mogą się zapoznać w siedzibie organu. Zawiadomienie to skarżący otrzymał w dniu 30 stycznia 2018 r. W dniu 15 lutego 2018 r. Wojewoda [...] wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Z tych powodów należy zatem podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż oceniając całokształt czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] w postępowaniu administracyjnym, nie można było stwierdzić, że w jakimkolwiek okresie organ nie podejmował czynności zbędnych czy pozornych.
W ocenie składu orzekającego nieusprawiedliwione również były zarzuty odnoszące się do art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 13 Konwencji. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, nie mógł być bowiem żaden sposób naruszony w postępowaniu dotyczącym przewlekłości postępowania.
Z kolei, odnosząc się do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP również nie można było uznać by Sąd Wojewódzki przepis ten naruszył. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., w którym mowa o prawie do rozpoznania sprawy w terminie rozsądnym. Jak zaś wyżej zostało to wyjaśnione, w przedmiotowej sprawie nie można było stwierdzić, że działania organu wojewódzkiego były nacechowane przewlekłością. Sprawa ta bowiem była skomplikowana, wymagała przeprowadzenia szeroko zakrojonego i długotrwałego postępowania dowodowego a w toku postępowania organ dochowywał wymogów z art. 36 k.p.a. to jest powiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując nowy termin jej załatwienia.
Nie stwierdzono również, aby organ wojewódzki działał niezgodnie z prawem i wyrządził skarżącemu szkodę. Dodatkowo zauważyć w tym miejscu należy, że w dniu [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] wydał w omawianej sprawie decyzję materialnoprawną.
Podkreślenia też wymaga, że na powyższe pozostaje bez wpływu powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrwane z kontekstu fragmenty wyroków Trybunału Praw Człowieka. Nie bardzo jest przy tym zrozumiałe, z jakiego powodu autor skargi kasacyjnej twierdził, że Sąd nie zagwarantował skarżącemu prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (k. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), podczas, gdy przedmiotem badania była przewlekłość postępowania przed organem.
Nie bardzo też było czytelne, dlaczego skarżący zarzucał Sądowi I instancji naruszenie art. 13 w/w Konwencji, a który to przepis (cyt.) "gwarantuje prawo do skutecznego środka odwoławczego w odniesieniu do przewlekłości postępowania". Wskazać bowiem należy, iż Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę skarżącego merytorycznie i nie kwestionował prawa strony do wniesienia skargi kasacyjnej.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.