Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 249/18, odrzucił skargę M.S. na działanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie włączenia do akt sprawy notatki z rozmowy dyscyplinującej.
Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów uregulowana jest w ustawie o Policji. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostało wydane takie rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że przewinienie skarżącego polegające na nieudokumentowaniu w notatniku służbowym przeprowadzonych czynności, zostało uznane za przewinienie mniejszej wagi i na podstawie art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, organ odstąpił od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz przeprowadził ze skarżącym w dniu [...] listopada 2017 r. rozmowę dyscyplinującą, udokumentowaną w formie notatki, którą na podstawie art. 132 ust. 4c ustawy o Policji włączono do akt osobowych.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone działanie organu, polegające na włączeniu do akt osobowych skarżącego notatki z rozmowy dyscyplinującej, niewątpliwie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w zakresie spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu wyrażającego się brakiem możliwości kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o umieszczeniu w aktach osobowych funkcjonariusza notatki z rozmowy dyscyplinującej, pomimo wyraźnego sprzeciwu tegoż funkcjonariusza co do uznania zarzucanych mu czynów za przewinienie dyscyplinarne, w szczególności mniejszej wagi.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący zwrócił się z wnioskiem o rozważenie, czy wątpliwości przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do konstytucyjności unormowania zawartego w art. 138 ustawy o Policji, nie uzasadniają wystąpienia przez NSA z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność wskazanej regulacji z Konstytucją RP, w szczególności z powołaniem na wzorce konstytucyjne wyrażone w art. 45 oraz w art. 42 Konstytucji RP, co winno skutkować zawieszeniem postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone jest działanie organu w przedmiocie włączenia do akt sprawy notatki z rozmowy dyscyplinującej (art. 132 ust. 4c ustawy o Policji).
Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 1236/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47).
W pierwszej kolejności wskazania zatem wymaga, iż kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów, jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych), zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stosunek służbowy służb mundurowych (w tym Policji), nie jest stosunkiem o charakterze cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem niepracowniczym o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, co do zasady, sprawy o roszczenia wynikające z bytu prawnego takiego stosunku rozpoznawane są w drodze postępowania administracyjnego, z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie dyscyplinarne, w sprawach dotyczących funkcjonariuszy zmilitaryzowanych służb publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym (ogólnym lub szczególnym) sensu srticto, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. dlatego też, przepis ten, nie może stanowić podstawy do oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi. Jednakże, na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności orzecznictwa dyscyplinarnego w sprawach i w zakresie, przewidzianym w przepisach ustaw szczególnych.
Taki przepis szczególny, w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Policji, stanowi wskazany przez Sąd I instancji oraz skarżącego kasacyjnie przepis art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że kognicją sądu administracyjnego objęto jedynie wskazane przez ustawodawcę władcze rozstrzygnięcia organów w postępowaniu dyscyplinarnym, które zasadniczo kończą to postępowanie bądź poprzez merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy (art. 135j ww. ustawy) bądź w inny sposób (np. postanowienie wyższego przełożonego dyscyplinarnego o odmowie przyjęcia odwołania - art. 135k ust. 3).
Zatem, tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostało wydane takie rozstrzygnięcie.
W niniejszym postępowaniu przedmiot skargi stanowiło bowiem działanie organu w zakresie włączenia w oparciu o art. 132 ust. 4c ustawy o Policji, do akt sprawy notatki z rozmowy dyscyplinującej. Jak wynika z akt administracyjnych, Komendant Powiatowy Policji w [...] zlecił rzecznikowi dyscyplinarnemu przeprowadzenie wobec skarżącego czynności wyjaśniających. Tryb taki określa art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego jeżeli zachodzą wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawy, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny zleca przeprowadzenie czynności wyjaśniających. Czynności wyjaśniające prowadzi rzecznik dyscyplinarny (art. 135a ust. 1 cyt. ustawy).
Następnie przewinienie skarżącego zostało uznane za przewinienie mniejszej wagi i na podstawie art. 132 ust. 4b ustawy o Policji odstąpiono od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz przeprowadzono ze skarżącym w dniu [...] listopada 2017 r. rozmowę dyscyplinującą udokumentowaną w formie notatki, którą w myśl art. 132 ust. 4c tej ustawy włączono do akt osobowych.
Z powyższego wynika, iż sposób przeprowadzenia czynności wyjaśniających oraz rozmowa dyscyplinująca przeprowadzona ze skarżącym nie mieszczą się w zakresie spraw, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wymienione uprawnienia przysługują wyłącznie przełożonemu dyscyplinarnemu i sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji nie jest władny wkraczać w tę materię.
Działanie przełożonego dyscyplinarnego w powyższym zakresie nie jest bowiem orzeczeniem lub postanowieniem kończącym postępowanie dyscyplinarne, a zatem w świetle art. 138 ustawy o Policji nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.
Z tych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 ustawy o Policji.
Ponadto przyjęcie niedopuszczalności skargi nie narusza również art. 45 ust. 1 Konstytucji. Podkreślenia wymaga, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać uzasadnionym prawnie ograniczeniom podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym, formalnym czy finansowym (por. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. II OSK 2430/10).
Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie przez NSA z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 138 ustawy o Policji z Konstytucją RP, należy zauważyć, że na podstawie art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju wątpliwości w niniejszej sprawie nie zaistniały. Powołany powyżej przepis art. 138 ustawy o Policji, nie nasuwał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie wątpliwości co do jego zgodności z art. 42 ust. 1 oraz art. 45 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).