Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. oddalił skargę J. K., K. K., G. K., I. K. i K. K.-J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2005 r. Kwestionowana decyzja Starosty dotyczyła odmowy przywrócenia w ewidencji gruntów kształtu działki nr [...] położonej w obrębie Ż. - gmina R., który byłby zgodny z księgą wieczystą nr KW [...] w graniach sprzed [...] czerwca 1989 r. oraz odmowy wznowienia jej granic na tym gruncie.
Na mapie ewidencyjnej gruntów sporządzonej w 1969 r. uwidoczniona została nieruchomość oznaczona numerem [...] o powierzchni 1,47 ha. Następnie, w dniu 17 stycznia 1975 r. dla potrzeb prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego został sporządzony szkic aktualizacyjny przedstawiający podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 1,35 ha w użytkowaniu i działki nr [...] o powierzchni 0,12 ha. Działka nr [...] pozostawała w użytkowaniu G. L., zaś działka nr [...] w użytkowaniu A. S. W dniu [...] marca 1975 r. został wydany akt własności ziemi, w którym stwierdzono, że G. L. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której część sprzedała następnie Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1981 r.
Podział działki nr [...] uwidoczniony na szkicu z 1975 r. wykonanym dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego nie został odzwierciedlony na mapie ewidencyjnej, ani po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, ani w czasie aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu Ż., dokonanej po scaleniu zatwierdzonym decyzją Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1982 r. Działka nr [...] nie była objęta scaleniem. Po dokonanej aktualizacji powierzchnia działki nr [...] została określona na 1,09 ha. W efekcie powyższego, wyrys z 10 września 1986 r. na podstawie, którego następnie została założona księga wieczysta nr KW [...] w części dotyczącej działki nr [...] w rzeczywistości odzwierciedlał nieruchomość zawierającą w swych graniach działkę nr [...] objętą aktem własności ziemi nr [...] - oraz działkę nr [...], której ten akt własności ziemi nie dotyczył.
W następnej kolejności, wydano akt własności ziemi dla Z. S. na działkę nr [...] oraz dla I. i M. B. na działkę nr [...]. W toku tego postępowania połączono działkę oznaczoną na szkicu aktualizacyjnym sporządzonym w 1975 r. numerem [...] o pow. 0,12 ha z częścią działki nr [...]. Powstałą w ten sposób działkę oznaczono numerem [...].
W 1989 r. geodeta J. W. na zlecenie Z. S. dokonał podziału jej nieruchomości. W ewidencji gruntów działka ta oznaczona była wówczas nr [...] i sąsiadowała od wschodu z działką oznaczoną w ewidencji nr [...], która należała do I. i M. B. i była oznaczona w ich akcie własności ziemi nr [...]. Od zachodniej strony natomiast nieruchomość Z. S. graniczyła wówczas z działką o nr [...] stanowiąca własność M. L. oraz działką o nr [...] należąca do I. i W. K., którym G. L. przekazała ją aktem notarialnym w dniu [...] kwietnia 1987 r.
W toku postępowania podziałowego jako właścicielka ostatnio wymienionej działki występowała dalej G. L. i to ona też podpisała protokół graniczny z 22 marca 1989 r. W wyniku podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] powstały działki numer [...],[...],[...],[...],[...], zaś w wyniku dalszych podziałów działek o nr [...] i [...] dokonanych w 2002 r. - powstały obecne działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ustalone w czasie tego postępowania podziałowego granice były zgodne z granicami ustalonymi na szkicu aktualizacyjnym z 1975 r., który stał się podstawą uwłaszczenia. Stan taki był zgodny również ze stanem prawnym wynikającym z uwłaszczenia i ze stanem użytkowania, co potwierdzili podpisami G. L., M. L., Z. S. i M. B. Z okoliczności tych, w ocenie organu wynikało, że G. L. nigdy nie użytkowała spornej działki o nr [...] o pow. 0,12 ha oznaczonej na szkicu aktualizacyjnym z 1975 r. sporządzonym do uwłaszczenia, ani też nie posiadała na nią tytułu własności.
Na skutek błędnego wykazania granic na mapie ewidencyjnej wykonano wyrys z 10 września 1986 r. w oparciu, o który założona została księga wieczysta nr KW [...], a następnie w efekcie dla tej samej nieruchomości zostały założone jeszcze trzy księgi wieczyste o nr KW [...],[...] i [...].
Zdaniem organu problemem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia zasięgu prawa własności, która rozstrzygnięciu podlegać powinna przez sądy powszechne, a nie przez ograny administracji publicznej w postępowaniu rejestrowym. Rolą ewidencji gruntów, jak podkreślał organ, jest rejestrowanie stanów prawnych, a nie orzekanie w tym zakresie.
Od decyzji tej skarżący J. K., K. K., G. K., I. K. i K. K. - J. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, w której zarzucili organowi naruszenie art. 7 k.p.a. Naruszenie to według nich, polegało na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżących, uznanie iż rozbieżności jakie wynikały z ksiąg wieczystych powinny być rozstrzygnięte przez sąd powszechny, nie zwalniały organu od ustalenia stanu faktycznego i od przywrócenia w ewidencji gruntów kształtu działki [...] według jej stanu sprzed 1986 r. Decydujące znacznie, jak argumentowali skarżący, dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt wcześniejszego założenia dla nieruchomości nr [...] księgi wieczystej o nr KW [...]. Podkreślili, iż dla nieruchomości, która ma ustanowioną księgę wieczystą nie mogą być zakładane odrębne - nowe księgi wieczyste.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 19 października 2006 r. skarżący I. K. i J. K. wnieśli o zawieszenie postępowania, względnie odroczenie rozprawy do czasu prawomocnego rozpoznania toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach sprawy pod sygnaturą II SA/Ke 1134/05.
Organ wniósł o oddalenie przedmiotowego wniosku. Sąd wniosku nie uwzględnił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2006 r. wskazał, że organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, które doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie opracowania dokumentacji pozwalającej porównać stan prawny przedmiotowej nieruchomości wynikający z ksiąg wieczystych ze stanem wynikającym z aktualnej ewidencji gruntów. Opracowanie tego rodzaju, stanowiące w istocie opinię biegłego, o jakiej mowa w art. 84 k.p.a., zostało sporządzone przez uprawnionego geodetę. Sporządzone przez niego opracowanie w sposób fachowy, dokładny i oparty na wszechstronnym rozważeniu wszystkich dostępnych dokumentów, wyjaśniło losy przedmiotowych działek od daty założenia ewidencji gruntów aż do ostatnich dotyczących ich zdarzeń.
Biegły wyjaśnił przekonywująco przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem przedmiotowej nieruchomości ujawnionym w księgach wieczystych, a stanem prawnym wynikającym z tytułów własności i stanem wynikającym z aktualnej ewidencji gruntów.
Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego, jak argumentował Sąd, ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje, bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji, określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe.
W niniejszej sprawie, jak wywodził Sąd, nie było wątpliwości, że istotą i rzeczywistą treścią żądań skarżących była sprawa zasięgu ich prawa własności, które próbowali zrealizować w drodze niedopuszczalnych zmian w operacie ewidencji gruntów z pominięciem właściwej w takich sprawach drogi postępowania przed sądem powszechnym. Mapa sporządzona do założenia księgi wieczystej, a ściślej wyrys z ówczesnej mapy ewidencyjnej nie mógł być podstawą zmian w ewidencji, ponieważ nie miał on cech opracowania geodezyjnego i kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych, czego wymaga przytoczony § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wpis w księdze wieczystej choć korzysta z domniemania jego zgodności ze stanem pranym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nie jest tytułem własności, ani też nie jest niepodważalny. W przypadku niezgodności między stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia może żądać usunięcia niezgodności w drodze powództwa cywilnego. Zasada ta ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy dla danej nieruchomości prowadzonych jest dwie lub więcej ksiąg wieczystych.
W przedmiotowej sprawie nie istniały, jak wskazał dalej Sąd, podstawy do zawieszenia postępowania, ani odroczenia rozprawy do czasu prawomocnego rozpoznania toczącej się przed tym sądem sprawy pod sygn. akt II SA/Ke 1134/05. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Według niekwestionowanej wykładni tego przepisu, celowość zawieszenia postępowania na podstawie przytoczonego przepisu powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem postępowania, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadminstracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie, sytuacja tego rodzaju nie zachodzi, gdyż nawet w przypadku uchylenia zaskarżonych w sprawie II SA/Ke 1134/05 decyzji i następnie stwierdzenia ich nieważności skarżący w dalszym ciągu nie będą dysponować żadnym z dokumentów, na podstawie których, zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków mogłyby zostać wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący J. K., w której zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że skoro przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa, iż podstawą do aktualizacji operatu ewidencyjnego jest m.in. akt notarialny to stwierdzić należy, że skarżący złożyli do akt sprawy całość dokumentacji własnościowej w tym i akt notarialny będący podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja administracyjna Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1982 r. zatwierdzająca pierwowyrys. W ocenie pełnomocnika skarżącego, spełnione zostały przesłanki określone ustawą, a umożliwiające dochodzenie przez skarżących swych praw na drodze postępowania administracyjnego. Problem w niniejszej sprawie nie dotyczył, jak wskazał pełnomocnik skarżącego, niezgodności rzeczywistego stanu prawnego ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, gdyż nie jest możliwe uznanie, że rzeczywisty stan prawny to ten, który jest ujawniony w aktualnej ewidencji gruntów. Skoro bezspornie stwierdzono, że istnieją rozbieżności pomiędzy stanem przedmiotowej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a stanem prawnym wynikającym z tytułów własności i stanem wynikającym z aktualnej ewidencji gruntów to znaczy, że należy zaktualizować operat ewidencyjny zgodnie z żądaniem skarżących w drodze postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W orzekaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji ustanowiona w art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Aby jednak skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, skarżący powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd, ze wskazaniem na czym - zdaniem skarżącego - polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd i na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego oraz jaki istotny wpływ mogło to mieć na wynik sprawy.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Uregulowanie to wskazuje w § 1 ust. 1 na przesłanki będące podstawą uwzględnienia skargi i stwierdza, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi:
naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie tego przepisu pomimo istnienia przesłanek jego stosowania. Nie wskazuje jednak która ze wskazanych wyżej przyczyn uchylenia decyzji administracyjnej powinna być przez Sąd pierwszej instancji wzięta pod uwagę.
Określając tak ogólnikowo podstawy kasacji, skarżący domaga się w istocie aby Sąd kasacyjny powtórnie zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie, do czego Sąd ten przy brzmieniu art. 183 § 1 P.p.s.a. nie jest uprawniony.
Brak wskazania konkretnych przepisów jako podstaw kasacji, uniemożliwia w tej sytuacji merytoryczną ocenę wyroku Sądu I instancji i czyni tak ogólnie postawiony zarzut nieusprawiedliwionym.
Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.