Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1964/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. o odmowie przyznania małoletniej P. P., urodzonej [...] r. renty rodzinnej w drodze wyjątku po ojcu W. P., zmarłym w dniu [...] r.
W decyzji organ wskazał na brak przesłanek wskazanych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U, z 2017 r. poz. 1383, ze zm.) umożliwiających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności badaniu podlega spełnienie przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy braku uprawnień nie spowodowały szczególne okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, które eliminują ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że na przestrzeni [...] lat życia ojca dziecka – W. P. udowodniono tylko [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przed dniem śmierci W. P., zamiast [...] lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych.
Z akt sprawy wynika, że od [...] r. do [...] r., od [...]r. do [...]r., od [...] r. do [...] r., oraz od [...]r. do [...]r. – to jest przez ponad [...] lat ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. To spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach ojciec dziecka nie kontynuował zatrudnienia wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem nie była wówczas wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy.
Organ zaznaczył, iż dostrzega trudną sytuację małoletniej P., która przebywa w Domu Opieki Społecznej w P., gdzie ma zapewniona opiekę i utrzymanie, jednakże zasady przyznawania świadczenia nie uzależniają jego przyznania jedynie od potrzeb zainteresowanej, ale również od wykazania, że brak odprowadzania przez ubezpieczonego składek na ubezpieczenie społeczne był wynikiem szczególnych okoliczności, niezależnych od niego.
A. S. - opiekunka prawna małoletniej P. P., złożyła w jej imieniu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi ZUS do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż bardzo częstym przypadkiem jest unikanie przez pracodawców ubezpieczenia pracowników, a dotyczy to zwłaszcza osób o niskich kwalifikacjach, których ilość na rynku pracy była duża, co sprawiało, że pracodawcy zatrudniali wyłącznie tych, którzy godzili się na skrajnie niekorzystnie warunki pracy (bez prawa do ubezpieczenia).
W skardze wskazano, że Gmina W. W. przesyła na utrzymanie małoletniej skarżącej wyłącznie kwotę stanowiącą wysokość opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej, a więc za mieszkanie i wyżywienie. Według przepisów ustawy o pomocy społecznej mieszkańcy DPS 70% ze świadczeń otrzymanych płacą za pobyt, natomiast pozostałe 30% pozostaje do ich dyspozycji, z czego muszą zapłacić za leki, zakupić odzież, obuwie i inne personalne rzeczy. Małoletnia winna we własnym zakresie pokrywać koszty odzieży i obuwia jak też koszty lekarstw, a ponieważ uczęszcza do szkoły integracyjnej zachodzi potrzeba pokrycia kosztów przyborów szkolnych i innych wydatków. W związku z tym małoletnia nie posiada niezbędnych środków utrzymania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Dochodzone świadczenie nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na potrzeby, nawet najbardziej uzasadnione.
Art. 83 ust. 1 ustawy umożliwia przyznanie świadczenia społecznego, jeżeli istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełniania przez ubezpieczonego wymaganych w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia, przy jednoczesnej niemożności podjęcia pracy przez starającego się o to świadczenie, z uwagi na jego wiek lub orzeczoną niezdolność do wykonywania pracy.
Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale oznacza zaistnienie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. W przypadku renty rodzinnej w drodze wyjątku, istotne zatem będzie wykazanie istnienia po stronie osoby ubezpieczonej (a zatem osoby, od której zainteresowany wywodzi swoje prawa do renty rodzinnej) szczególnych okoliczności uniemożliwiających uzyskanie tego świadczenia w trybie zwykłym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprawa została prawidłowo rozpatrzona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o takie dowody jakimi organ dysponował. Bezsporne jest, iż W. P. na przestrzeni [...] lat życia legitymuje się jedynie [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przed śmiercią, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował jedynie[...] miesięcy i [...] dni okresów składkowych. Od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., od [...] r. do [...] r., oraz od [...] r. do [...] r. – to jest przez ponad [...] lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ nie zna żadnych przyczyn, które mogły by usprawiedliwić taki stan sprawy i w aktach administracyjnych sprawy brak jest okoliczności na takie przyczyny wskazujące. Dlatego nie można w niniejszej sprawie przyznać małoletniej P. renty rodzinnej w drodze wyjątku, albowiem pozostawało by tu w sprzeczności z normą art. 83 ust. 1 omawianej ustawy.
Także A. S. - opiekunka małoletniej P. nie wskazała na żadne obiektywne i szczególne okoliczności mogące usprawiedliwiać brak we wskazanym okresie zatrudnienia W. P.. Alkoholizm nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej brak świadczenia pracy i brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Jest to choroba, ale aby organ mógł ją potraktować jako okoliczność szczególną i wyjątkową - alkoholizm musiałby zostać potwierdzony orzeczeniem lekarskim i jednocześnie należałoby wykazać permanentne podejmowanie przez chorego prób leczenia odwykowego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trudna sytuacja bytowa małoletniej P. P., z uwagi na jej niepełnosprawność i brak środków finansowych na doraźne potrzeby (lekarstwa, ubiór, środki czystości,) wskazuje, iż nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania, gdyż Ośrodek Pomocy Społecznej zapewnia jej jedynie jedzenie i mieszkanie. Jednakże sytuacja ta, sama w sobie, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznania świadczenia, muszą zostać jednocześnie spełnione przesłanki, zaistnienia szczególnych okoliczności dla których ojciec małoletniej nie mógł spełniać obowiązku ubezpieczenia społecznego (art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).
Jeżeli opiekunka małoletniej P. nie znajdzie podstaw do ponowienia wniosku o świadczenie w drodze wyjątku w oparciu o nowe okoliczności dotyczące okresu ubezpieczenia ojca dziecka, pozostaje jej wystąpienie do sądu rodzinnego o zasądzenie na rzecz małoletniej P. alimentów od matki dziecka i ich egzekwowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez przedstawicielkę ustawową i zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd dołączonej do wniosku skarżącej z dnia [...] r. kopii karty zgłoszenia P. P. do Domu Dziecka im. K. z dnia [...] r., z której to karty wynika jednoznacznie, że W. P. cierpiał na alkoholizm, co skutkowało błędnym uznaniem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do rozpoznania sprawy, tj. zaniechał podjęcia inicjatywy dowodowej w zakresie wątpliwości związanych z chorobą alkoholową ojca skarżącej,
- naruszenie prawa materialnego - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez:
- jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że alkoholizm nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej brak świadczenia pracy i brak odprowadzania składek na ubezpieczenie, podczas gdy w przypadku W. P. skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności,
- jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanek udzielenia renty, poprzez przyjęcie, że aby organ mógł potraktować alkoholizm jako okoliczność szczególną i wyjątkową, w rozumieniu art.83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, choroba ta musiałaby zostać potwierdzona orzeczeniem lekarskim i jednocześnie należałoby wykazać permanentne podejmowanie przez chorego prób leczenia odwykowego, podczas gdy przepis nie wprowadza powyższych obostrzeń.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że brak jest w aktach administracyjnych sprawy okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez W. P. przez ponad [...] lat zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Do wniosku z [...] r., opiekun prawny małoletniej P. P. w osobie siostry zakonnej A. (w żaden sposób niespokrewnionej z podopieczną), dołączył kopię karty zgłoszenia P. do Domu Dziecka im. K. z [...] r., z której wynika jednoznacznie, iż W. P. został pozbawiony władzy rodzicielskiej z powodu alkoholizmu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu co do braku dowodów wskazujących na alkoholizm ojca skarżącej, a tymczasem, skoro organ dostrzegł, że ojciec małoletniej nie pozostawał ubezpieczony z uwagi na problemy alkoholowe, na co skarżąca jednocześnie nie dysponowała orzeczeniem lekarskim z uwagi na śmierć ojca, to powinien byt podjąć dodatkowe czynności, mające na celu wyjaśnienie wątpliwości w omawianym zakresie. Organ mógł przeprowadzić dowód z zeznań świadka matki małoletniej, a także innych ustalonych krewnych, czy też przeprowadzić wywiad środowiskowy pośród sąsiadów z ostatniego miejsca zamieszkania ojca skarżącej w celu potwierdzenia wątpliwości w przedmiocie choroby alkoholowej W. P..
Zaniechanie takich czynności jest sprzeczne z treścią art. 77 § 1 k.p.a. i 7 k.p.a.,
Sąd I instancji błędnie wskazał, że alkoholizm nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej brak świadczenia pracy i brak odprowadzania składek na ubezpieczenie. Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 733/08, w którym stwierdzono, iż w konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności.
Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd wskazuje, że alkoholizm nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej brak świadczenia pracy i brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, a jednocześnie, w tym samym akapicie wskazuje, że aby organ mógł potraktować alkoholizm jako okoliczność szczególną i wyjątkową w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS choroba ta musiałaby zostać potwierdzona orzeczeniem lekarskim i jednocześnie należałoby wykazać permanentne podejmowanie przez chorego prób leczenia odwykowego.
Dla skarżącej niezrozumiałym i nieuzasadnionym jest zawężenie uznania choroby alkoholowej jako szczególnej okoliczności wskazanej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS tylko do choroby alkoholowej, która została potwierdzona stosownym orzeczeniem lekarskim oraz potwierdzenia permanentnym podejmowaniem próby leczenia odwykowego. Takiego obostrzenia nie wprowadza ani przepis, ani doktryna, ani judykatura. Skutki choroby alkoholowej mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Co więcej, w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia wskazano, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, a również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw pozostaje zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez sąd I instancji znajdującej się w aktach sprawy kopii karty zgłoszenia P. P. do Domu Dziecka im. [...] z dnia [...] r., z której to karty, zdaniem strony skarżącej, wynika jednoznacznie, że W. P. cierpiał na alkoholizm.
Wbrew powyższemu twierdzeniu z powołanego wyżej dokumentu wynika "skłonność do sięgania po alkohol" co nie jest tożsame z alkoholizmem. Przy czym należy podkreślić, że sąd I instancji przeanalizował kwestię ewentualnego potraktowania alkoholizmu jako elementu szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, ze zm.). Sąd uznał natomiast, że stwierdzenie tej choroby nie wystarcza, by uznać, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Za usprawiedliwiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.), gdyż wniosek o braku takich szczególnych okoliczności został przez organ administracji wyprowadzony przedwcześnie, bez niezbędnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Należy w niniejszej sprawie dostrzec to, że dotyczy ona szczególnej sytuacji, w której małoletnia skarżąca jest dzieckiem niepełnosprawnym, zaś jej opiekunka prawna, siostra zakonna, nie jest w żaden sposób związana z jej rodziną i nie dysponuje żadną wiedzą o życiu ojca małoletniej skarżącej. Wydaje się, że okoliczność tę pominął sąd I instancji, skoro powołał na str. 4 uzasadnienia pismo, w której A. S. miałaby wskazać, że jest ciotką małoletniej skarżącej.
Zasady ogólne prawa administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a. (nakazujący organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) oraz art. 7 k.p.a. (nakazujący organom administracji publicznej stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), wymagają, by w tego rodzaju sprawie organ administracji wykazał inicjatywę w poszukiwaniu wiedzy o sytuacji życiowej zmarłego ojca małoletniej.
Możliwości poszukiwania dowodów po stronie opiekunki prawnej małoletniej skarżącej są bowiem bardzo ograniczone. Nie można w tym przypadku oczekiwać nadesłania takich informacji, które w typowej sytuacji powinni przekazać organowi ubiegający się o świadczenie. Poprzestanie na konstatacji, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności nie może być uznane za wystarczające w niniejszej sprawie.
W celu ustalenia przyczyn, dla których ojciec małoletniej skarżącej nie podejmował pracy, to organ winien zwrócić się do organów pomocy społecznej w miejscu zamieszkania ojca skarżącej o wyjaśnienie, czy korzystał on ze świadczeń, ewentualnie o nadesłanie wywiadów środowiskowych jeśli były takie przeprowadzone. Właściwym byłoby także podjęcie próby uzyskania koniecznych informacji od żyjącej matki małoletniej skarżącej. Dopiero takie postępowanie, przy uwzględnieniu sytuacji życiowej małoletniej, pozwoliłoby na odpowiedź na pytanie, czy w sprawie występują szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy.
Stwierdzenie, że istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do materialnoprawnych podstaw kasacyjnych. Będzie to możliwe dopiero po dokonaniu niezbędnych ustaleń faktycznych i rozważeniu wówczas, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a w związku z art. 145§1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno wyrok sądu I instancji jak i obie decyzje Prezesa ZUS.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.