Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1609/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Decyzją tą Szef Służby Celnej utrzymał w mocy w zakresie określenia korpusu akt mianowania z dniem [...] listopada 2009 r. A. N. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w B. dnia [...] listopada 2009 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił:
A. N., odwołując się od aktu mianowania zarzuciła błędną wykładnię użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" i domagała się mianowania na stopień należący do korpusu oficerów młodych. Przepis ten nie mógł mieć do niej zastosowania, zdaniem Szefa Służby Celnej, gdyż dotyczył wyłącznie funkcjonariuszy, którzy wskazane w nim przesłanki spełniają w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Z dokumentów wynika, że przed tym dniem A. N. zajmowała stanowisko inspektora celnego, posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, a to nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych. Organy nie kwestionują faktu zajmowania przez nią w przeszłości stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, ale nie miało to miejsca w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy o Służbie Celnej. W skardze A. N. również podniosła zarzut błędnej wykładni ww. przepisu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził:
Spór dotyczy użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", a w takiej sytuacji, aby wyłożyć ten przepis należy przesądzić jakiego rodzaju wykładnię należy zastosować. W razie niejednoznaczności przepisu jego wykładnia językowa jest niewystarczająca i należy nawiązać do wykładni celowościowej i systemowej. Zastosowanie tych wykładni prowadzi do wniosku, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyty w art. 223 ust. 3 pkt 2, umieszczonym w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej, należy rozumieć tak, jak uczyniły to organy, a nie jak chce tego skarżąca. Stanowiska wymienione w tym przepisie funkcjonariusze mieli zajmować w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie ustawy, a nie kiedykolwiek.
Reprezentowana przez radcę prawnego, A. N. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi względnie, po uchyleniu, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zarzucając:
- na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznych i naruszenie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa,
- art. 223 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" i uznanie, że taki zapis ustawy należy rozumieć jako okres bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, niespójne uzasadnienie wyroku, nie wypowiedzenie się co do wszystkich zarzutów zawartych w skardze skarżącej,
- art. 135 w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi A. N. na decyzję Szefa Służby Celnej, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego ponieważ została wydana z naruszeniem art. 223 ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył bowiem przepisów wskazanych w jej podstawach.
Odmienne stanowisko tak organów, jak i Wojewódzkiego Sądu aniżeli skarżącej nie oznacza naruszenia zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Żadna z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa nie została naruszona, Wojewódzki Sąd bowiem rozpoznał sprawę stosując obowiązujące przepisy, traktując sprawę A. N. jak i inne w tej materii i kierował się zasadą legalności, obowiązującą przy ocenie skarg kierowanych do sądów administracyjnych.
Wynika to z uzasadnienia wyroku, w którym przedstawiono, zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", stan sprawy, stanowiska stron, a także uzasadniono stanowisko Sądu i przyczyny, dla których takie właśnie zostało zajęte.
Zarzuty zatem tak dotyczące naruszenia Konstytucji jak i przepisów p.p.s.a. są nieuzasadnione.
Za taki sam należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a ten właśnie stanowi istotę sprawy. Całe bowiem zagadnienie sprowadza się do rozumienia zawartego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", gdyż to przesądziło o mianowaniu A. N. na określone stanowisko w określonym korpusie Służby Celnej.
Przy interpretacji tego zwrotu pewną wskazówkę może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W projekcie tego aktu prawnego zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – Dz.U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się do ustawodawcy postulat rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nierespektowanie tej zasady skutkuje koniecznością rozwiązywania takich problemów przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 81).
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, badając sporne zagadnienie, należy mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" było tylko możliwe, zaś w art. 223 ust. 3 tylko użycie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1–3, art. 227, art. 228, art. 231 ust.
- W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Z tych względów należało uznać, że Wojewódzki Sąd miał rację uznając, że dokonana przez organy wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i podporządkowanie takiemu rozumieniu rozstrzygnięcia jest prawidłowe.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.