Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 600/12 oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie K.l jako działka ewidencyjna nr 38/22 (aktualnie nr 2038/22).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda Siedlecki, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, własności nieruchomości, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr 16/VI a.
Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. wystąpiła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K., jako działka ewidencyjna nr 38/22 (aktualnie nr 2038/22).
W dniu 6 maja 2009 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej było co najmniej przedwczesne, a także że nie dokonano ustaleń, czy wnioskująca Spółdzielnia była w istocie rzeczy uprawniona do skomunalizowanego gruntu w dacie komunalizacji.
Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wywiedziono, że aby stwierdzić nieważność decyzji stan faktyczny sprawy musi zostać precyzyjnie ustalony. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji winno zostać ustalone, czy sporna nieruchomość podlegała przepisom art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Inaczej mówiąc zbadania wymaga, czy w dacie poprzedzającej wejście w życie ustawy sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe(państwowe) należące do Gminnej rady narodowej w K. Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę podkreślił, że niezbędność przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego w tym względzie wzmacniają argumenty powołane w piśmie procesowym Gminy K. z dnia 26 lutego 2010r. w postaci decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia 8 września 1977r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977r.,które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działka ewidencyjna nr 38/22 (aktualnie nr 2038/22).
Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina K. twierdząc, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego weryfikacji podstawy prawnej decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] września 1977 r. i decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy przekazanie przedmiotowej działki gruntu nieodpłatnie i na własność nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Działka powinna zostać przekazana jedynie w użytkowanie.
Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. zaszła jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji. Orzeczenie co do istoty nie nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Z dokumentacji nie wynika jednoznacznie, że przedmiotowy grunt stanowił własność jedynie Skarbu Państwa. Zdaniem organu, o rażącym naruszeniu prawa decyduje to, że pozostawienie w obiegu prawnym decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] maja 1993 r., po pierwsze sankcjonowałoby całkowity brak możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, po drugie zaś odebrałoby stronom postępowania prawa do ochrony swojego interesu prawnego.
Organ zauważył, że ustawa komunalizacyjna weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Podjęta w dniu 28 kwietnia 1993 r. decyzja Wojewody Siedleckiego posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny, dotyczący przedmiotowej nieruchomości jaki był w dniu 27 maja 1990 r.
Organ zaznaczył, że przepisy ustawy mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Ponadto w związku z faktem, iż wnioskodawca w swym wniosku twierdzi, że błędnie została wskazana podstawa prawna decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. Minister wskazał, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego do chwili obecnej. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem.
Ponadto, z uwagi na charakter postępowania nadzorczego, organ nie może podejmować czynności postępowania zmierzających do załatwienia sprawy, co do jej istoty, a więc i poszerzenia materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody Siedleckiego dotknięta wadą nieważności wraca do stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza że sprawa nabycia przez Gminę K. z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Zatem ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.
Od decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: art. art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i 100 § 1 w zw. z art. 157 § 2 Kpa oraz w zw. z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwaną dalej "Ppsa". W skardze Gmina K. wniosła o uchylenie decyzji nr 54 z dnia 24 stycznia 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji nr 332 z dnia 24 maja 2011 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji Minister zupełnie pominął stanowisko, wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., a w szczególności zawartą tam ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, co stanowi rażące naruszenie art. 153 Ppsa. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał wyraźnie, że niezbędne jest postępowanie wyjaśniające, szczególnie w kontekście decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia [...] września 1977 r. oraz protokołu przekazania z dnia 16 września 1977 r., które stoją w sprzeczności z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., czym nie zajął się organ.
Skarżąca zauważyła, że organ nie wskazał na jakiej podstawie prawnej Wojewoda miałby podjąć się wyjaśnienia tych spraw. Zdaniem Gminy K. Minister popadł w pewną sprzeczność. Z jednej strony stwierdził, że,,...organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie, co do nieważności decyzji, albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać w innych kwestiach sprawy...". Z drugiej strony stwierdza, że,,...organ, w zakresie orzekania w przedmiocie nieważności decyzji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku bądź też w informacji sygnalizującej nieprawidłowości...". W ocenie skarżącej powyższe jest rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, czy też art. 157 § 2.
W ocenie skarżącej, w świetle argumentacji i powyższego stanowiska Gminy K. konstatacja Ministra jest nieuzasadniona i gołosłowna.
W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, orzekając w postępowaniu nadzorczym, wziął pod uwagę ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1417/09 oraz ocenę prawną wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10. Ocena prawna zaprezentowana zwłaszcza przez NSA sprowadzała się do tego, że w niniejszej sprawie dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. nie tyle znaczenie ma fakt prowadzenia dwóch ksiąg wieczystych dla tej samej nieruchomości, gdzie ujawnieni byli różni właściciele (księgi wieczyste zostały założone dla przedmiotowego gruntu dopiero w 1992 r.), ale to jaki, ze zgromadzonych w sprawie dowodów, wynika stan faktyczny i prawny sprawy, jeżeli chodzi o dzień 26 maja 1990 r. (kto w tej dacie był właścicielem spornego gruntu – Państwo, czy Gminna Spółdzielnia "[...]" w K.).
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. z uwzględnieniem skutków wynikających z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "Ppsa".
Nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. legitymowała się przymiotem strony w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Siedleckiego z dnia 28 kwietnia 1993 r., nr G.IV-7224-5-28/16/92, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę K. prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 38/22. Spółdzielnia legitymuje się bowiem decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], z której wywodzi istniejący przed datą komunalizacji tytuł prawny do spornego gruntu.
Sąd I instancji zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miała ostateczna decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], na mocy której (pkt 1 decyzji) przekazano na własność Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. państwowy młyn gospodarczy wraz z gruntem o pow. 3907 m2, oznaczony jako działka nr 38/10. Jak wynika z pism Starosty Powiatowego z dnia 18 lipca 2008 r., nr [...] i z dnia 6 października 2008 r., nr [...] grunt oznaczony w decyzji jako działka nr 38/10 obejmował działkę nr 38/22 (obecnie działkę nr 2038/22), natomiast działka nr 38/10 wykazana na wyrysie z mapy ewidencyjnej nr 152/16/82/69 (załącznika do decyzji z 1972 r.) nigdy nie występowała pod tym numerem, a w ewidencji gruntu oznaczona została jako działka nr 38/22. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta weszła przed datą komunalizacji do obrotu prawnego (przekazano ją do ewidencji gruntów, otrzymała ją Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. i Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Wodnych) i nie została uchylona, zmieniona, ani też nie stwierdzono jej nieważności, czy wygaśnięcia. Nie ma przy tym sporu, co do tego, że przedmiotowy grunt (działka nr 38/22) przed jej przekazaniem na własność Spółdzielni stanowiła mienie państwowe (zaświadczenie Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z dnia 25 listopada 1976 r., nr [...]).
Trafnie też, w ocenie Sądu I instancji wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że organ nadzoru przy ocenie legalności decyzji komunalizacyjnej z 1993 r. był związany decyzją z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...]. To zaś, czy sporny grunt prawidłowo został nabyty przez Spółdzielnię w trybie rozporządzenia RM w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, poz. 179) może mieć znaczenie, ale w innej sprawie – sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972 r. Kwestia ta pozostawała zatem poza przedmiotem niniejszej sprawy.
Zgodzić należy się też, zdaniem Sądu I instancji z organem nadzoru, że stanu prawnego jaki ukształtowała decyzja z 1972 r. w żaden sposób nie wyeliminowała decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z dnia [...] września 1977 r., nr [...] o przekazaniu działki nr 38/22 w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w K., ani też sporządzony w jej wykonaniu protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 16 września 1977 r., ponieważ decyzja ta nie kasuje wcześniejszej decyzji z 1972 r. To zaś, czy decyzja z 1977 r. była prawidłowa w momencie jej wydania jest zagadnieniem wykraczającym poza przedmiot niniejszej sprawy.
Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji trafnie, zdaniem Sądu I instancji ocenił, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1993r., nr [...], w części dotyczącej działki nr 38/22 została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika bowiem, że w dniu 26 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr 38/22 stanowiła własność spółdzielczą, a więc formę własności odrębną od własności państwowej (art. 44 w zw. z art. 126 Kodeksu cywilnego w wersji ówcześnie obowiązującej). Z opisanych wyżej dowodów wynika też, że przedmiotowym mieniem władała w sensie prawnym Gminna Spółdzielnia "[...]" w K., a więc nieruchomość ta nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego - Gminnej Rady Narodowej w K., ponieważ jedynie grunty państwowe mogły być zarządzane przez t.o.a.p. (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalne było wydanie przez MSWiA decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa, ponieważ w stosunku do spornego gruntu nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy grunt po wydaniu decyzji administracyjnej nie został zbyty w formach właściwych prawu cywilnemu, ani też nie wystąpiło po dacie wydania tej decyzji zdarzenie prawne, którego organ administracji nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się w działaniu Ministra naruszenia art. 153 Ppsa. Jak wskazano wyżej MSWiA w swej decyzji odniósł się do zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności decyzji z 1972 r. i decyzji i protokołu przekazania z 1977 r. i prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji uznał, że decyzja z 1972 r. wiąże organ w sprawie nadzorczej, a decyzja z 1977 r. nie wycofuje jej z obrotu prawnego.
Trafne jest natomiast, zdaniem Sądu I instancji stanowisko skarżącej, co do tego, że nieuprawnione było twierdzenie organu, iż w ponownym postępowaniu komunalizacyjnym Wojewoda będzie musiał ocenić stan prawny sprawy w oparciu o wymienione wyżej decyzje. Z akt sprawy, ani też z treści decyzji komunalizacyjnej nie wynika, że sprawa o nabycie mienia przez Gminę K. toczyła się na wniosek tej Gminy (nie potwierdza tego zwłaszcza pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2008 r., nr [...]). Wobec tego błędny był wniosek organu nadzoru, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dojdzie do ponownego rozpoznania jakiegoś konkretnego wniosku komunalizacyjnego.
Wobec tego Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Sąd I instancji wskazał, że nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 Kpa, ponieważ Gmina K. nie sprecyzowała w jaki sposób Minister przepisy te naruszył.
Sąd I instancji uznał za zbyt kategoryczne stanowisko organu nadzoru, co do tego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy na przeszkodzie wydaniu przez sąd powszechny wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stała decyzja komunalizacyjna z 1993 r. Co do zasady trafny w ocenie Sądu I instancji jest pogląd organu, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. sąd powszechny jest związany ostateczną decyzją komunalizacyjną (por. uchwała SN o sygn. akt III CZP 46/07). Sąd I instancji wskazał, że uszło jednak uwadze organu to, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja bardziej skomplikowana. W niniejszej sprawie zostały w różnych datach wydane dwie ostateczne decyzje, które dokumentują prawo własności do tego samego gruntu na rzecz różnych osób. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wypowiadanie się w sprawach cywilnych należących do właściwości sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Należy jedynie zasygnalizować, że – co do zasady - sąd powszechny orzekając w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej traktuje takie wykluczające się decyzje nie jako akty wiążące, lecz jako dowody z dokumentów urzędowych podlegające swobodnej ocenie i w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rozstrzyga spór o to kto jest rzeczywistym właścicielem nieruchomości (por. uchwała SN o sygn. akt III CZP 18/94; wyrok SA w Lublinie o sygn. akt I ACz 231/96; wyrok SN o sygn. Akt V CSK 51/11 - pośrednio). Kwestia ta, w ocenie Sądu I instancji nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, dlatego też rozważania organu w tym zakresie Sąd I instancji uznał za nieistotne dla sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła skarżąca Gmina i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 153 i 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji również art. 7, 77 § 1, 97 § pkt 4 i 100 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa.
Powołując się na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku polegającą na uchyleniu decyzji nr [...] MAiC z dnia [...].01.2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] MAiC z dnia [...].05.2011 r. w całości, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA pomija jednoznaczne i wiążące organ administracji i sąd oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wcześniejszych orzeczeń. Postępowanie organu nie powinno się ograniczyć jedynie do lakonicznie konstatacji, że decyzja z 1972 r. wiąże organ w sprawie nadzorczej, a decyzja Wojewody z 1977 r. nie wycofuje jej z obrotu prawnego. Tym bardziej,. Że należałoby przyjąć, iż decyzja Wojewody z 1977 r. w zasadzie pośrednio wycofuje jednak z obrotu decyzję z 1972 r., gdyż pośrednio dowodzi, że decyzja z 1972 r. w zakresie w jakim przekazuje na własność grunt, na którym stoi budynek młyna, była nieistniejąca i nie miała podstaw prawnych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu wskazała, że niejasna argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia ustaleń Ministra oraz WSA w przedmiocie własności działki 38/22. w dniu 27 maja 1990 r. WSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób "bezsporny, ewidentny, precyzyjny i prawidłowy" ustalił, że jej właścicielem była Gminna Spółdzielnia "[...]" w K. WSA wskazał również podstawę nabycia tej własności – powołaną wyżej decyzję z [...] stycznia 1972 r. – wraz z dodatkowymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, które identyfikują przedmiot decyzji, tj. działkę 38/22 obejmującą państwowy młyn gospodarczy wraz z gruntem o powierzchni 3907 m2. WSA odniósł się także do bezzasadnych prób podważenia prawomocności decyzji Nr [...] w oparciu o decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Siedlcach z [...] września 1977r. – prawidłowo ustalając, że decyzja ta ani też sporządzony w jej wykonaniu protokół nie kasują wcześniejszej, prawomocnej decyzji z 1972 r. przenoszącej własność działki 38/22 na Gminną Spółdzielnię "[...]" w K. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym przedmiocie rzeczowych argumentów podważających prawidłowe i wyczerpujące ustalenia stanu prawnego działki 38/22 dokonane przez WSA. Autor skargi bezpodstawnie zarzuca, że "Decyzja Wojewody Siedleckiego z 1977 r. w zasadzie, pośrednio wycofuje jednak z obrotu decyzję 1972 r., gdyż pośrednio dowodzi, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. w zakresie w jakim przekazuje na własność grunt, n którym stoi budynek młyna, była nieistniejąca i nie miała podstaw prawnych". Nie jest jasne z jakich przesłanek wypływają tak kategoryczne i całkowicie chybione wnioski podważające ustalenia WSA, które stanowią prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Autor skargi nie przytacza żadnych dowodów podważających prawomocność decyzji z 1972 r. przekazującej własność działki Gminnej Spółdzielni. Za w pełni zasadny należy uznać w ocenie Spółdzielni, argument uzasadnienia wyroku WSA stwierdzający, że decyzja z 1977 r. nie kasuje decyzji z 1972 r. zaś ocena jej prawidłowości w momencie wydania, gdy właścicielem działki była już Gminna Spółdzielnia jest zagadnieniem odrębnym, wykraczającym poza przedmiot niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które okazały się niezasadne.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd w ocenie skarżącego kasacyjnie pomija jednoznaczne i wiążące oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu do orzeczeń WSA z 3 grudnia 2009 r. i NSA z 11 stycznia 2011 r.
Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby stwierdzić nieważność decyzji, stan faktyczny i prawny sprawy musi zostać precyzyjnie ustalony, co w toku niniejszego postępowania dot. stwierdzenia nieważności decyzji z 1993r. oznacza konieczność zbadania, czy sporna nieruchomość podlegała przepisom art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Inaczej mówiąc, ustalenia w pierwszej kolejności wymagało, czy w dacie poprzedzającej wejście w życie tej ustawy sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do Gminnej Rady Narodowej w K., czy też należała do Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. Naczelny Sąd Administracyjny, poprzednio rozpoznający sprawę nie zawarł takiej oceny faktycznej i prawnej, która przesądzałaby uprawnienia właścicielskie któregokolwiek podmiotu odnośnie działki nr 38/22.
Sąd I instancji dokonując oceny materiału dowodowego nie naruszył zatem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Znajdowała ona oparcie w dokumentach, z których wynikało, że działka o nr 38/22 pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy z 1990r. własnością Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. Za niezasadną uznać należało argumentację skarżącego kasacyjnie, że decyzja Wojewody z 1977 r. pośrednio wyeliminowała z obrotu decyzję z 1972 r. Decyzja z 1972 r. pozostaje cały czas w obrocie prawnym, co oznacza, że wywołuje skutki prawne w niej określone, nie została w żaden, przewidziany prawem sposób wzruszona, jej legalność nie została zakwestionowana w postępowaniach rozpoznawczych, nadzwyczajnych.
Zgodzić należało się ze stanowiskiem sądu I instancji, że decyzja przekazująca własność spornego gruntu Gminnej Spółdzielni nie mogła podlegać ocenie w trakcie badania legalności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 135 Ppsa, Sąd bada prawidłowość(legalność) całego postępowania administracyjnego, jednak musi to nastąpić w granicach sprawy, której dotyczy skarga (zob. wyrok NSA z dnia 3.4.2014 r., II GSK 131/13: "Użyty w art. 135 p.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy"). Sąd ani organy nie mogły w przedmiotowym postępowaniu dokonać oceny legalności decyzji przekazującej sporny grunt w trybie rozporządzenia RM w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych, gdyż wykraczało to poza "granice sprawy", której przedmiotem jest ocena nabycia w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych.
Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie jest uprawniony. Wyczerpująco zebrany w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji. W sytuacji, gdy na podstawie decyzji z 1972 r. przekazującej na własność młyn wraz ze sporną działką, Spółdzielnia stała się właścicielem całej nieruchomości, decyzja z 1977 r. oddająca w użytkowanie tę samą działkę nie mogła usunąć z obrotu prawnego decyzji z dnia 1972 r. Brak podstaw prawnych dla przyjęcia dopuszczalności takiego rozumowania. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
- rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
- zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Skoro sporna nieruchomość na mocy decyzji z dnia 1972r. była własnością Spółdzielni, to w żadnym razie nie można było przyjąć, iż przesłanki przejęcia z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zostały w odniesieniu do działki 38/22 spełnione. A zatem, orzeczenie stwierdzające nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki 38/22 z 1993 r. uznać należało za prawidłowe.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.