Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. G. oraz J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] marca 1962 r. znak: [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Osada Młyńska L." położonej w L. o pow. 9,1194 ha stanowiącej, w dacie wydania decyzji o przejęciu, współwłasność K. W. i I. J. G. Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]), treścią której była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia przedmiotowej nieruchomości ziemskiej na własność Państwa, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 652/08.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium wskazało, że decyzję z dnia [...] marca 1962 r. wydano na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Z wnioskiem do SKO w Lublinie o stwierdzenie jej nieważności, jako podjętej z naruszeniem prawa, zwrócili się I. J. G. i J. J. W. (spadkobierca po K. W.).
Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie działając jako organ I instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie stwierdziło, że od początku lat 50-tych, zarówno K. W., jak i jej córka I. J. G., zamieszkiwały na terenie miasta Lublina i nie władały przedmiotową nieruchomością z uwagi na zniszczenie istniejących uprzednio na niej stawów rybnych i użytkowanie terenu przez okoliczną ludność w charakterze pastwiska. Okoliczności te, zdaniem organu, świadczą o tym, że [...] marca 1962 r. istniały przesłanki o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. do wydania decyzji o przejęciu "Osady Młyńskiej L." przez Państwo.
I. J. G., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, iż powyższa nieruchomość została nabyta przez nią i jej matkę po wejściu w życie dekretu i była wykorzystywana jeszcze w 1951 r. jako stawy rybne. Przyczyną zaprzestania hodowli ryb było zniszczenie grobli oraz problem z usunięciem rolników wykorzystujących dno opróżnionych zbiorników wodnych jako pastwisko, Właścicielki nieruchomości występowały do sądu powszechnego o przywrócenie utraconego posiadania i eksmisję, ale postępowania zostały umorzone na podstawie art. 8 ust. 1 cytowanego dekretu. Wnioskodawczyni zarzuciła organowi, że nie uwzględnił on specyfiki gospodarczego przeznaczenia gruntów. Zarząd Osadą Młyńską L. był sprawowany osobiście przez właścicieli do momentu rozkopania grobli, a do sezonowych odłowów ryb zatrudniano pracowników doraźnych. Dalej podniosła, że nieprawidłowe było ustalenie Kolegium, iż przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną, a w konsekwencji, że nie można mówić w jej przypadku o władaniu gruntami "na odległość". Tymczasem K. W. i I. J. G. dokonywały napraw i modernizacji systemu grobli i śluz, co świadczy o tym, że posiadały nie tylko animus - chęć władania należącymi do nich nieruchomościami, ale także corpus.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że zakres zastosowania dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie został czasowo ograniczony pod względem daty ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zatem, w ocenie Kolegium, należy przyjąć, że dekret znajdował zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych również w dacie późniejszej od daty jego wejścia w życie. Analizując treść przepisów prawa rzeczowego, a w szczególności art. 296 § 1 i 2, art. 297, art. 336 i art. 338 Kodeksu cywilnego, Kolegium stwierdziło, że zakres pojęcia "faktycznego władania" jest węższy od zakresu pojęcia "posiadania" oraz "posiadania samoistnego". Władztwo faktyczne, zdaniem organu, zawiera w sobie wyłącznie aspekt corpus – rzeczywistego używania rzeczy, pomijając aspekt animus – tj. woli, nastawienia psychicznego podmiotu władającego.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] marca 1962 r. nie naruszała w sposób rażący art. 1 ust. 1 dekretu w zakresie, w jakim rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na podstawie ustaleń w przedmiocie wykonywania faktycznej władzy nad gruntami Osady Młyńskiej L. przez właścicielki bez badania aspektu ich woli.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie obejmuje nie tylko zeznania świadków zeznających na niekorzyść skarżących, ale także podanie z dnia [...] września 1953 r. złożone przez K. W., w którym wnosi o zwieszenie wymiaru podatku gruntowego, oświadczając, że od trzech lat nie użytkuje gruntu w L. Skarżący I. J. G. i J. W. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc w niej, że przyczyną zaprzestania prowadzenia hodowli ryb był akt wandalizmu lub celowego działania, polegający na rozkopaniu grobli. Problemy z usunięciem rolników, wykorzystujących dno opróżnionych zbiorników wodnych na pastwisko, uniemożliwiły ponowne spiętrzenie wody i wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, mimo podejmowanych prób remontu śluz i grobli. Zarzucili Kolegium, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniło specyfiki gospodarczego przeznaczenia gruntów "Osady Młyńskiej L.", na dowód czego przytoczyli orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV SA 1494/97, z dnia 7 lipca 1998 r. stwierdzające, że w przeciwieństwie do władania nieruchomością rolną władanie nieruchomością leśną może się wyrażać sporadycznymi, a nie ciągłymi przedsięwzięciami i zabiegami mającymi na celu jej utrzymanie i może się odbywać w pewnym stopniu na odległość.
Podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ zrównał stawy rybne ze zwykłymi gospodarstwami rolnymi, podczas gdy nie była to nieruchomość wykorzystywana rolniczo, a fakt chwilowego bezprawnego wykorzystania rolniczego tej nieruchomości przez osoby nieuprawnione nie zmienił gospodarczo jej przeznaczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, wnosząc o oddalenie skargi, wskazało, że prace remontowe, o których mowa w odwołaniu i skardze, miały miejsce w latach 1951-1952, a decyzja została wydana w 1962 r. W ocenie organu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielki nieruchomości nie wykonywały faktycznego władztwa nad nieruchomością, bowiem w tym okresie od co najmniej 7 lat nie miała ona charakteru stawów rybnych. Niezasadnym jest więc argument skarżących, iż sprawowały one nad nieruchomością zarząd na odległość, zamieszkując w Lublinie.
Rozpatrując sprawę, Sąd I instancji wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii prawnych, także odnośnie występującego w rozpatrywanej skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa. Przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ nie jest co do zasady uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa na gruncie obowiązującego porządku prawnego.
W ocenie Sądu I instancji, ustalenia organu co do nieistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są prawidłowe.
Badana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłowo wskazane przepisy i nie naruszyła obowiązującego w dacie jej wydania prawa w stopniu mogącym powodować jej nieważność.
Przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., powołanego w podstawie decyzji z 1962 r., jak podkreśla WSA w Lublinie, stanowiły element obowiązującego w dacie decyzji systemu prawa. Wymaga to ich uwzględnienia w toku postępowań odnoszących się do tych decyzji, niezależnie od aktualnej oceny tych rozwiązań prawnych oraz aktualnych standardów ochrony prawa własności. Tym bardziej zatem ocena tych rozwiązań, podobnie jak kwestia rodzaju przyczyny, która powodowała ustanie władania nieruchomością (por. wyr. NSA z dn. 23.11.1998 r., IV SA 2144/96, Lex nr 45875) nie może stanowić podstawy administracyjnych postępowań kontrolnych w stosunku do decyzji wydanych na podstawie tych przepisów. Należy do nich także postępowanie o stwierdzenie nieważności takich decyzji.
Trafny jest także, w ocenie Sądu I instancji, pogląd Kolegium, że przepisy dekretu odnosiły się do sytuacji przyszłych w stosunku do daty wejścia w życie dekretu. W związku z tym stwierdzenie faktu niepozostawania we władaniu skarżących przedmiotowej nieruchomości już po wejściu w życie dekretu wypełnia zakres zastosowania jego przepisów. W ocenie Sądu, przyjęcie innego stanowiska odnośnie do obowiązywania przepisów uniemożliwiłoby stosowanie przepisów prawa stanowionego, które co do zasady skierowane jest na przyszłe sytuacje. Nie jest zatem zasadna interpretacja, wskazująca na obowiązywanie dekretu w odniesieniu jedynie do stanów faktycznych istniejących w dacie jego wejścia w życie (czyli w dniu 10 sierpnia 1949 r.).
W ocenie WSA w Lublinie, ustalony w sprawie stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 1 ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Grunty położone na terenie "Osady Młyńskiej L.", stanowiące własność K. W. i I. G. na dzień wydawania decyzji o przejęciu na własność Państwa nie pozostawały w ich faktycznym władaniu, bowiem w tej dacie były użytkowane przez okoliczną ludność jako pastwiska. W sprawie bezsporna jest również okoliczność niezamieszkiwania właścicielek na terenie Osady. Wynika ona zarówno z dokumentów akt administracyjnych, jak i z samej skargi. Ponadto K. W. w podaniu z dnia [...] września 1953 r., stwierdza fakt nieużytkowania przedmiotowego gruntu od trzech lat.
W świetle powyższych argumentów i okoliczności Sąd I instancji uznał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie zasadnie przyjęło, iż nieruchomość ziemska kwalifikowała się w myśl obowiązujących wówczas przepisów do przejęcia na własność Państwa.
W ocenie WSA w Lublinie, nie jest trafny pogląd strony skarżącej co do możliwości analogicznego potraktowania gospodarstwa rybnego (stawy rybne) i leśnego, jako odróżniających się od gospodarstwa rolnego, wymagającego systematycznego i codziennego władania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. G. i J. W. – reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata T. K. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust.1 cyt. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. poprzez dokonanie błędnej subsumpcji, polegającej na uznaniu, że I. W. (obecnie G.) i K. W. w chwili wydania przedmiotowej decyzji nie władały nieruchomością. Jak podał autor skargi kasacyjnej, prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do ustaleń, że ówczesne właścicielki miały wolę władania tą nieruchomością, a po bezprawnym uszkodzeniu śluz, władały tą częścią nieruchomości, która była niezbędna do realizacji społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów, tj. groblami i systemem śluz. Brak władztwa nad terenem dna stawów był spowodowany bezprawnym działaniem osób trzecich.
Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art.1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegający na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana została przez organ nieuprawniony. Organem rozpoznającym sprawę winien być, zdaniem pełnomocnika, Wojewoda Lubelski.
Uzasadniając tak postawione zarzuty, pełnomocnik powołał się na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do orzekania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie cyt. dekretu z 27 lipca 1949 r., w sytuacji gdy ostateczną decyzję wydał organ szczebla podstawowego (prezydium powiatowej rady narodowej), jest obecnie wojewoda. Sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych należały bowiem do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej (postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08).
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż I. G. i K. W. zakupiły przedmiotową nieruchomość już w czasie obowiązywania ww. dekretu. Właścicielki nie zamieszkiwały w miejscu jej położenia, lecz w Lublinie. Fakt ten, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, nie utrudniał im wykorzystywania nabytych gruntów zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem, gdyż były to stawy rybne. Po zakupie nieruchomości właścicielki przez kilka lat prowadziły hodowlę ryb i czerpały z tego tytułu zyski.
Zdaniem pełnomocnika, Sąd I instancji winien był potraktować gospodarstwo rybne, tak jak nieruchomość leśną. Prowadzenie gospodarstwa rybnego nie wymaga codziennego władania nieruchomością. Ponadto, to okoliczni rolnicy zniszczyli śluzy i rozkopali groble, co spowodowało niemożność gospodarczego wykorzystywania nieruchomości. Te okoliczności wskazują, że byłe właścicielki miały zarówno corpus, jak i animus władania nieruchomością. Władanie polegało na remoncie urządzeń stawowych. W czasie, gdy dno stawów było bezprawnie wykorzystywane przez okolicznych rolników jako pastwiska, w sądzie toczyło się postępowanie o przywrócenie utraconego posiadania. Przeczy to, zdaniem pełnomocnika, tezie o porzuceniu nieruchomości przez właścicielki.
Autor skargi kasacyjnej ponadto podnosi, iż gdyby nie bezprawne działanie osób trzecich, właścicielki nadal sprawowałyby całkowite władztwo nad ziemią. Działania bezprawne osób trzecich, skutkujące pozbawieniem części władztwa nad mieniem, nie powinny stanowić podstawy do uznania spełnienia warunków przewidzianych w art. 1 cyt. dekretu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż Sąd I instancji, skargę oddalił, chociaż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wydana została przez organ nieuprawniony. Organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest, w ocenie pełnomocnika, Wojewoda Lubelski. Sąd I instancji naruszył zatem przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej P.u.s.a.
Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 P.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 781/08, LEX nr 570320).
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego poprzez dokonanie jego błędnej subsumpcji. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, że ówczesne właścicielki miały wolę władania tą nieruchomością, a po bezprawnym uszkodzeniu śluz władały groblami i systemem śluz, natomiast brak władztwa nad terenami dna stawów był spowodowany bezprawnym działaniem osób trzecich.
Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu, trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie naruszenia art. 1 ust. 1 cyt. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. upatruje nie tyle w błędnej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w istocie w wadliwym ustaleniu tego stanu faktycznego poprzez stwierdzenie, iż prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, że ówczesne właścicielki miały wolę władania sporną nieruchomością oraz częściowo nią władały. Zatem skarga kasacyjna zarzuca nie wadliwość subsumpcji polegającej na błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu istnienia związku między ustalonymi faktami a określoną normą prawa materialnego, lecz wadliwość samej podstawy faktycznej, co jest zawsze wynikiem określonego uchybienia procesowego, które wymaga w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazania przepisów postępowania sądowego lub administracyjnego, których naruszenie doprowadziło do wadliwego ustalenia faktów.
Dla skutecznego wykazania tej wadliwości konieczne jest wskazanie, które przepisy prawa procesowego w postępowaniu przed sądem lub organem administracji zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na treść kwestionowanego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 524/07, LEX 413589).
Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 cyt. dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego nie mógł zostać uznany za zasadny.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.