Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 242/18 oddalił skargę W. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania W. R., zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. 17,4487 ha położonej w [...], gromada [...] - [...], zapisanej w Kw nr [...] jako własność J. R. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przejęcie gruntów od J. R. nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) – zwanego dalej "rozporządzeniem".
Z przepisów tych wynikało, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym, 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Przejęta nieruchomość mogła być uznana za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ustawy, ponieważ miała charakter rolny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 39, poz. 172) nieruchomość uważana była za rolną, jeżeli była użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej, leśnej i rybnej albo jeżeli nieruchomość była przeznaczona do takiej produkcji według planów zagospodarowania przestrzennego. Do uznania nieruchomości za gospodarstwo rolne nie było zatem konieczne posadowienie na niej budynków mieszkalnych i gospodarczych. Z wypisu z rejestru gruntów, według stanu na 17 kwietnia 1962 r., wynikało, że przejęte grunty oznaczone były działkami geodezyjnymi nr [...] i [...] i stanowiły grunty rolne klasy VI, łąki klasy V, rowy oraz nieużytki. Grunty te dawały zatem możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Tym samym przejęta nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne.
Organ wyjaśnił, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych, dotyczących przejęcia przedmiotowego gospodarstwa (pisma: Archiwum Akt Nowych z 12 czerwca 2014 r.; Archiwum Państwowego w Poznaniu z 14 lipca 2014 r. oraz Urzędu Miejskiego w [...] z 12 marca 2013 r.).
Minister wyjaśnił, że z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 16 marca 1962 r. wynikało, że J. R. zamieszkiwał w [...], powiat [...], a członkowie jego rodziny nie zamieszkiwali w [...]. Ponadto z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 7 lutego 2014 r. wynikało, że J. R. zameldowany był na pobyt stały w [...] przy ul. [...] do śmierci, tj. do 12 sierpnia 1978 r. Z tego wynika, że przesłanka nr 1 z § 1 ust. 1 rozporządzenia była spełniona. Jeżeli chodzi o przesłankę nr 2, to o nieuprawianiu gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa świadczyło: 1) oświadczenie przewodniczącego Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej [...] - [...] informujące, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa od kilku lat leżały nieuprawiane, a właściciel, ani członkowie rodziny nie interesowali się gospodarstwem (na treść tego oświadczenia pośrednio wskazywały pisma PPRN w [...] z 16 marca 1962 r. i z 27 lipca 1964 r.), 2) pismo PPRN w [...] z 16 marca 1962 r. z którego wynikało, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa leżały ugorem i narastały zobowiązania gospodarstwa wobec Państwa, 3) stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu decyzji PPRN z [...] kwietnia 1962 r., tj. że właściciel, ani żaden z członków rodziny nie byli użytkownikami nieruchomości, a ziemia od kilku lat leżała niezagospodarowana.
Z ustaleń tych wynikało po pierwsze, że w gospodarstwie nikt nie mieszkał, a po drugie, że wchodzące w jego skład nieruchomości nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Gospodarstwo to stanowiło zatem gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia z i w związku ze spełnieniem przesłanek mogło zostać przejęte na własność Państwa.
W ocenie Ministra nie ma racji skarżąca zarzucając, że organ stopnia wojewódzkiego nie przesłuchał świadków i stron w celu ustalenia, czy gospodarstwo faktycznie było opuszczone. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. Prowadzone współcześnie postępowanie nie zastępuje postępowania zwykłego zakończonego decyzja z 1964 r. i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ustalenie, czy gospodarstwo mogło zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, ale czy podjęta ponad 50 lat temu decyzja w tej kwestii dotknięta jest wadą nieważności - czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Dlatego też nieuprawnione byłoby działanie organu polegające na przesłuchaniu świadków i stron na okoliczność czy gospodarstwo w dacie wydania decyzji przejmującej było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez kogokolwiek, czy też nie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że podniesiony przez skarżącą zarzut, iż jej poprzednik prawny był pozbawiony swobody w dysponowaniu gospodarstwem nie mógł zostać uwzględniony. W kontrolowanym stanie prawnym, na rzecz Państwa mogło bowiem być przejęte każde gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn. Ponadto podnoszone przez skarżącą twierdzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie znalazły jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonych aktach archiwalnych sprawy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji PPRN w [...] wynika, że J. R. osobiście pokwitował jej odbiór 28 kwietnia 1962 r. i nie kwestionował decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa oraz nie wskazywał na jakiekolwiek okoliczności świadczące o tym, że nie miał możliwości zajmowania się swoim gospodarstwem.
Rozpatrując podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Minister wyjaśnił, że przepisy Konstytucji RP (obowiązującej od 17 października 1997 r.) chronią własność, ale norm tej Konstytucji nie można stosować do oceny legalności decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów wydanych przed jej wejściem w życie.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja orzekająca o przejęciu nieruchomości miała charakter uznaniowy, a w decyzji orzekającej o przejęciu omawianego gospodarstwa nie uzasadniono konieczności przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa, Minister zauważył, że z badanej w sprawie decyzji wynika, że przeprowadzone było postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wykazania, że w gospodarstwie nikt nie zamieszkiwał, a grunty nie były uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Podniesiona przez skarżącą kwestia, że nie było obowiązku przejęcia opuszczonych gospodarstw rolnych na własność Państwa, o czym świadczy użycie w art. 2 ust. 1 ustawy sformułowanie "mogą być przejęte" nie ma znaczenia dla badania legalności zaskarżonej decyzji. Zarówno przepisy omawianej ustawy, jak i rozporządzenia nie określały sytuacji, od których uzależnione było przejęcie opuszczonego gospodarstwa na własność Państwa.
Sam fakt, że decyzja ma charakter uznaniowy (w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka uprawniająca do zastosowania przepisu) nie może prowadzić do uznania, że organ w sposób rażący naruszył prawo przez zastosowanie normy prawnej, dającej mu uprawnienie do przejęcia gospodarstwa. Również to, że uzasadnienie badanego rozstrzygnięcia PPRN w [...] z [...] kwietnia 1962 r. nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa mogłoby być ewentualnie oceniane w kategorii naruszenia art. 99 § 2 Kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Przepis ten nie wskazuje jednak w sposób szczegółowy (tak jak art. 107 § 3 Kpa w obecnym brzmieniu), jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie.
W konsekwencji nie można było uznać, że naruszenie tego przepisu, wobec braku szczegółowego uzasadnienia, narusza prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący.
W ocenie organu w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe postępowanie administracyjne, organ pierwszej instancji uczynił zadość wymogom określonym w art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, wykazując się niezbędną dbałością o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wojewoda [...] zebrał i rozpatrzył zachowany materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Materiał zgromadzony w sprawie dał odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnił możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PPRN w [...] z [...] kwietnia 1962 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy. W sprawie nie wystąpiła także którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2017 r. wniosła
W. R.. Zwróciła się w niej o podjęcie działań mających na celu stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r. W uzasadnieniu wskazała, że gospodarstwo zabrane zostało J. R. w 1945 r. J. R. do wybuchu ll wojny światowej był właścicielem gospodarstwa o pow. 17,44 ha w [...] k. [...]. Przed rozpoczęciem działań wojennych
J. R. został zmobilizowany do wojska (lotnisko [...] k. [...]). Walczył nad [...], walczył na froncie wschodnim. Został zabrany do niewoli sowieckiej, a w ramach wymiany jeńców między ZSRR, a Niemcami – dostał się do niewoli niemieckiej. Pozostawił gospodarstwo z pełnym inwentarzem. Dom mieszkalny i budynki gospodarcze w dobrym stanie. Po zakończeniu ll wojny światowej wrócił z Niemiec do Polski do [...] k. [...], ale nie został wpuszczony na swoje gospodarstwo, do swojego domu. Ówczesne władze osadziły na jego gospodarstwie "swojego" człowieka - osadnika. Nie odzyskał swojej własności, a na pewnym etapie uznany został nawet za wroga klasowego, a takim ludziom ochrona nie przysługiwała. Po powrocie z wojny, żołnierz, obrońca Polski, nie został wpuszczony do domu, jego ziemia została zabrana. Skarżąca wskazała, że jej wujek otrzymał postanowienie Sądu o zabraniu gospodarstwa na Skarb Państwa.
Powiedział do niej: - ja na tej rozprawie sądowej nie byłem, zgody na zabranie gospodarstwa, na zabranie ziemi nie wyraziłem, nie zgadzam się z tym postanowieniem Sądu, - nie zgadzam się i nigdy nie zgodzę się na zabranie ziemi. J. R. nigdy tego postanowienia Sądu nie uznał. J. R. nigdy swojej ziemi nie porzucił, nigdy swojej ziemi nie opuścił. Władze (Urząd Powiatowy, Urząd Gminy, Milicja) odebrały mu ziemię, budynki, dom w 1945 r., wyrządzając wielką krzywdę.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach wyroku oddalającego skargę wyjaśnił na wstępie, że jedną z naczelnych zasad szeroko rozumianego prawa administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami, na podstawie których dochodziło do transferu m.in. prawa własności z podmiotu prywatnego na Państwo.
Jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 Kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 Kpa, jeżeli wystąpienie konkretnej podstawy nieważności decyzji zostanie wykazane w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN 214/00). Aby strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa, musi zostać w sposób jednoznaczny wykazane, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu.
Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie w postępowaniu nadzorczym zostały podjęte czynności zmierzające do uzyskania materiału dowodowego w sprawie zakończonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r. Jednak okazało się, że w zasobach Urzędu Gminy w [...] (pismo z 12 marca 2013 r.), Archiwum Akt Nowych w [...] (pismo z 12 czerwca 2014 r.), Archiwum Państwowym w [...] (pismo z 14 lipca 2014 r.), Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...] (pismo z 28 maja 2014 r.) nie zachowały się dokumenty dotyczące kontrolowanej sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego w [...]. Jednak z materiału dowodowego sprawy, który udało się uzyskać wynikało, że J. R. nie figurował w zbiorze meldunkowym gminy [...] w latach 1945 – 1962 (pismo Wójta Gminy [...] z 1 kwietnia 2014 r.). Od 1925 r. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] (pismo Urzędu Gminy [...] z 7 lutego 2014 r.).
J. R. zamieszkiwał tam w dacie zgonu w 1978 r. (zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z 7 lutego 2014 r.). Pod tym adresem zamieszkiwał także w 1948 r. oraz w dacie wydania kwestionowanej decyzji [...] kwietnia 1962 r., co potwierdza odpowiednio postanowienie sądu spadku z [...] grudnia 1948 r. sygn. akt [...] oraz zwrotne potwierdzenie odbioru przez J. R. kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w dniu [...] kwietnia 1962 r.
Żona J. R. A. R. zamieszkiwała z kolei w latach 60-tych w [...], woj. [...] (wniosek o przyznanie renty z 8 stycznia 1964 r.).
J. R. w ewidencji gruntów figurował formalnie jako władający gospodarstwem rolnym o pow. 17,44,87 ha (pismo Starosty Powiatowego z 13 lutego 2014 r.), jednak w gospodarstwie tym nie przebywał.
W ocenie Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonych w postępowaniu dokumentów wynika, że organ gminy podjął działania mające na celu ustalenie stanu faktycznego w gospodarstwie J. R. w [...]. W aktach znajduje się mapa stanowiąca załącznik do wykazu protokołu ustalenia stanu posiadania z sierpnia 1960 r. Pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 24 sierpnia 1964 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 27 lipca 1964 r., 13 lutego 1964 r., 16 marca 1962 r. zawierają spójne informacje o tym, że J. R., ani członkowie jego rodziny nie zamieszkują w gospodarstwie w [...], nie interesują się nim, jest ono opuszczone, grunty leżą ugorem i narastają zobowiązania podatkowe wobec Państwa. Pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 16 marca 1962 r. odwołuje się do oświadczenia przewodniczącego PPRN w [...].
Ponadto J. R., mimo że odebrał decyzję o przejęciu gospodarstwa w [...] i został pouczony o prawie wniesienia odwołania, nie skorzystał z tego uprawnienia. Oznacza to, że nie kwestionował okoliczności przejęcia gospodarstwa rolnego.
Natomiast to, że gospodarstwo to nie było oddane w użytkowanie osobom trzecim potwierdza wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu z [...] kwietnia 1962 r., gdzie inne osoby nie figurują jako władający gruntem, prócz J. R. Z akt sprawy wynika, że W. R. zwracała się do Starosty Powiatowego w [...] o wskazanie użytkowników gospodarstwa w [...] (pismo z 10 lutego 2014 r.), ale nie przedłożyła żadnego pisma potwierdzającego, że użytkowanie takie miało miejsce. Sama zaś wskazała, że osadzony na tymże gospodarstwie osadnik w latach 50-tych opuścił to gospodarstwo (pismo z 31 maja 2014 r.). Przesłuchanie wskazanych w odwołaniu osób trzecich w charakterze świadków na powyższe okoliczności nie miałaby istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem § 1 ust. 1 rozporządzenia wymagał, aby gospodarstwo rolne, jeżeli nie w całości, to przynajmniej w większej części, było uprawiane przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę.
Zatem osoby użytkujące to gospodarstwo, niebędące jego właścicielami, musiały legitymować się stosownym tytułem prawnym do nieruchomości, na której gospodarstwo było położone (umową dzierżawy, umową użytkowania). Tego rodzaju okoliczności nie mają potwierdzenia w aktach sprawy.
Sąd wyjaśnił skarżącej, że obowiązujące w 1962 r. przepisy rangi konstytucyjnej (art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. – Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) obligowały Państwo do dbania o zapewnienie stałego wzrostu produkcji rolnej, właściwe użytkowanie ziemi, otaczanie opieką indywidualnych gospodarstw rolnych pracujących chłopów, udzielanie im pomocy w zwiększeniu produkcji i podwyższeniu poziomu rolniczo - technicznego. Realizacja tej polityki znajdowała rozwinięcie w ustawach szczególnych. Ówczesne ustawodawstwo przewidywało regulacje dotyczące pozyskania gruntów rolnych, czy gospodarstw rolnych na własność Państwa, aby zapewnić realizację planowej polityki gospodarczej kraju.
Wobec tego były uzasadnione podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego J. R. przez Państwo, skoro J. R. zamieszkiwał stale w M., a nie w [...]. W niniejszej sprawie nie udało się poczynić ustaleń zaprzeczających przesłance opuszczenia gospodarstwa w [...] przez J. R. wraz z rodziną, z tego względu, zdaniem Sądu, decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r. nie można postawić zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd nie dopatrzył się też, aby kwestionowana decyzja była obciążona innymi wadami nieważności z art. 156 § 1 Kpa.
Mimo tego, że decyzja z [...] kwietnia 1962 r., wydana w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, zawiera kilka zdań uzasadnienia, nie świadczy to jeszcze zdaniem Sądu, o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wynik postępowania nadzwyczajnego nie potwierdził, by Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego J. R. w sposób całkowicie dowolny, wbrew oczywistym i jednoznacznym okolicznościom stanu faktycznego i prawnego sprawy, a przez to z oczywistym (rażącym) naruszeniem prawa. Natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące tego z jakich powodów J. R. nie zamieszkiwał w swoim gospodarstwie i go nie uprawniał, nie miały znaczenia dla sprawy, ponieważ definicja gospodarstwa opuszczonego z § 1 rozporządzenia odwołuje się do okoliczności obiektywnych (niezamieszkiwania, nieuprawiania i niepoddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym). Dla uznania gospodarstwa za opuszczone nie miały znaczenia rzeczywiste przyczyny niezamieszkiwania właściciela w gospodarstwie i nieuprawiania gruntu rolnego. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku W. R., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z § 1 ust. 1 nieobowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. nr 39, poz. 198) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną kontrolę zaskarżonych decyzji dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegającą na pominięciu istotnego z punktu widzenia przesłanek przejęcia gospodarstwa J. R. pisma Starosty [...] z dnia 13 lutego 2014 r. nr [...] z którego wynika, że w ewidencji gruntów w 1961 r. J.R. figurował jako władający gospodarstwem rolnym o pow. 17,45 ha położonym w obrębie [...]. Uwzględnienie tego faktu niweczyłoby przyjęcie, że nieruchomość ta stanowiła w istotnym dla sprawy okresie gospodarstwo opuszczone, co miało wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1962 r.
- 2) naruszenie ww. przepisów poprzez:
- - nie przeprowadzenie pogłębionej kwerendy archiwalnej w zakresie ustalenia faktu ubiegania się przez J. R. o przywrócenie posiadania gospodarstwa rolnego poprzez sięgnięcie do dokumentów Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...],
- - nie podjęcie niezbędnych czynności w celu ustalenia faktu poddawania nieruchomości rolnej właściwym zabiegom agrotechnicznym poprzez uzyskanie zdjęć lotniczych z lat 60,
- - nie przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność oddania gospodarstwa w posiadanie zależne.
Przeprowadzenie ww. dowodów niweczyłoby możliwość przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo opuszczone, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na ocenę, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przede wszystkim zauważyć, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji.
Oznacza to, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, czyli w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1962 r. (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1482/09).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1962 r. nie narusza rażąco art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Wskazać należy, że art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
Natomiast w myśl § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Brzmienie przepisu tego rozporządzenia oznacza, że wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nimi nie interesuje.
Treść powołanych przepisów wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków: opuszczenie gospodarstwa rolnego przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części.
Z akt sprawy wynika, że J. R. zamieszkiwał w [...]– powiat [...] a członkowie rodziny nie zamieszkiwali w [...], nadto wyczerpana też została druga przesłanka, tj. gospodarstwo nie było uprawiane, co wynika z pisma przewodniczącego Prezydium GRN w [...].
J. R. nie figurował w zbiorze meldunkowym gminy [...]w latach 1945 -1962. WSA w Warszawie szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych materiałów dowodowych, które zdołał zgromadzić organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że A. R. (żona J. R.) złożyła 8 stycznia 1964 r. wniosek o przyznanie renty za przekazanie gospodarstwa rolnego. Na wniosku widnieje adnotacja J. R., że zgadza się z wnioskiem, co biorąc pod uwagę, że J. R. nie odwoływał się od decyzji, wskazuje na brak woli do odzyskania gospodarstwa.
Nie zostały też w sprawie przedstawione żadne argumenty wskazujące na to, że J. R. uprawiał gospodarstwo w [...].
Okoliczność dotycząca pominięcia pisma Starosty [...] z dnia 13 lutego 2014 r., z którego wynika, że w ewidencji gruntów z 1961 r. J. R. figurował jako władający gospodarstwem rolnym nie może być uwzględniona, gdyż Sąd I instancji odnosił się do zapisów z ewidencji gruntów, a zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, aby J. R. uprawiał przedmiotowe gospodarstwo rolne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA w Warszawie nie stosował tego przepisu, gdyż skarga została oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Należy tu zaznaczyć, że brzmienie tego przepisu (art. 145 p.p.s.a.) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki w których, gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.
Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchyli zaskarżonej decyzji.
Jak już Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej zaznaczył, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.