Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 832/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym.
Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd ten podał, iż z ustaleń organów wynika, że w 2011 r. na terenie wsi T. zostało przeprowadzone, mające za podstawę przepis art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.), postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W stosunku do wyłożonego do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego zarzuty dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] (wykazanej na rzecz Z. H. oraz M. S.) z sąsiednimi działkami J. P. nr [...] zgłosił A. S., działający jako pełnomocnik M. S. podnosząc, że granica między tymi działkami została bezprawnie przesunięta w stronę działki nr [...]. Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 8, § 58 i § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) odrzucił zarzut dotyczący przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T. gm. S. M. granicy katastralnej - uwłaszczeniowej działki nr [...] z działkami nr [...]. Odrzucając ten oraz następny zarzut dotyczący braku ujęcia w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. istniejącego na gruncie od ok. 70 lat słupka ogrodzeniowego znajdującego się w odległości 1 m od budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...], Starosta wyjaśnił, że w związku z rozbieżnościami ujawnionymi w toku tej rozprawy i przeprowadzonych oględzin co do przebiegu granicy w części zabudowań, tj. zaistnienia sporu granicznego, wykonawca prac modernizacyjnych nie dokonał pomiaru. Z tego też względu - zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zasadne było przyjęcie do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków granicy zgodnie z przebiegiem pozyskanym w drodze digitalizacji istniejących w zasobie map ewidencyjnych. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę kopii mapy planu zagospodarowania działki nr [...] z 1973 r. Starosta stwierdził, że nie stanowi ona dokumentu mogącego posłużyć do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, a tym samym nie może przesądzać w prowadzonym postępowaniu o kwestii zasięgu własności poszczególnych nieruchomości.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez M. S. odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wynikający z dokonanych w roku 1974 r. uwłaszczeń, dokonanego w roku 1984 odnowienia ewidencji gruntów, w czasie którego zmianie uległy powierzchnie m.in. przedmiotowych działek. Następnie zważył, iż w projekcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2011 r. powierzchnie te zostały zachowane. Dlatego stanowisko starosty uznał za słuszne, dodając że w postępowaniu modernizacyjnym organy w żaden sposób nie mogą decydować o tym, dokąd sięga prawo własności na gruncie, zwłaszcza gdy kwestie te są sporne.
W skardze na tę decyzję ostateczną M. S. zarzuciła przede wszystkim nieprawidłowe ustalenie w procesie modernizacji ewidencji granicy działki nr [...] z działkami nr [...], wynikające z braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym zwłaszcza dowodu z mapy katastralnej. Podnosząc szereg zarzutów procesowych, domagała się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. W jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym co do wyjaśnienia sprawy, skoro na skutek złożenia uwag i wniosków ustalono przebieg granic, lecz tylko w zakresie dopuszczalnym w ramach procedury modernizacyjnej. Jednakże wobec wyraźnie rozbieżnych wskazań stron i braku dokumentów wyszczególnionych w § 36 rozporządzenia, przebieg granicy przyjęto do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków na podstawie informacji istniejących w zasobie map ewidencyjnych, co Sąd ten uznał za prawidłowe. Przedmiotem modernizacji ewidencji nie jest bowiem rozstrzyganie o spornych interesach stron dotyczących granic ich własności. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji o charakterze deklaratoryjnym, a postępowanie ewidencyjne nie kreuje stanu prawnego. Działania organu miały oparcie prawne w przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisach. Dlatego zarzuty skarżącej uznał za chybione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- prawa materialnego, a to
- art. 24a ust. 9 i art. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że kwestionowane decyzje wadliwie określały przedmiot toczącego się postępowania;
- § 82 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez oddalenie skargo pomimo tego, że organy przyjęły, iż pojedynczy dowód w postaci zdygitalizowanej mapy w skali 1:2000 mógł stanowić dowód rozstrzygający w sprawie,
- postępowania sądowoadministracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w części dotyczącej wymogu zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez ograniczenie się do powielenia oceny organów o trafności ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie mapy podlegającej dygitalizacji.
Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zapadłe w sprawie decyzje zostały dotknięte brakiem formalnym polegającym na nieprawidłowym określeniu przedmiotu sprawy, a także niewskazaniem, jakiej treści zarzuty podlegały rozstrzygnięciu. Ponadto orzekające w sprawie organy w ogóle nie odniosły się do przedstawionych przez stronę dowodów, które - w jego ocenie - miały decydujące znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż pozwalały wywodzić inny przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...]. Organy nie dokonując oceny materiału dowodowego oraz środków dowodowych przyjęły, że jedynym wyznacznikiem przebiegu granic geodezyjnych spornej części działki nr [...] jest mapa ewidencyjna w skali 1:2000, jako "istniejący materiał lub dana państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" w rozumieniu § 82 ust. 1 rozporządzenia. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na błędny, jego zdaniem pogląd, iż granica ewidencyjna nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu modernizacyjnym.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r., zatytułowanym "pismo procesowe – dodatkowy wniosek dowodowy" pełnomocnik skarżącej wskazał na wadliwość mapy ewidencyjnej, na której oparto postępowanie modernizacyjne, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dołączonego doń dokumentu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także nie ma miejsca żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tej sytuacji kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku ograniczyła się do granic wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozstrzygające znaczenie w sprawie mają zarzuty naruszenia art. 24a ust. 9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje bowiem, że bez względu na treść przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24a cytowanej ustawy, pozytywny skutek mogą odnieść także zarzuty niedotyczące przedmiotu i zakresu prowadzonej modernizacji. Takie stanowisko jest błędne. Nie ma ono oparcia w regulacji wskazanej ustawy, którą prawidłowo zinterpretował Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie. Przepis art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym w nim terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust.
- Prawidłowa była zatem konkluzja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że w przepisie tym chodzi o operat, o którym mowa w ust. 8, czyli operat powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Omawiany przepis należy bowiem wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w tym przepisie dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu – p. ust. 6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem treści art. 24 ust. 9 ustawy przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa, ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy była dopuszczalność, przy okazji modernizacji ewidencji, skutecznego podnoszenia wszelkich zarzutów, np. co do granicy sąsiadujących ze sobą działek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie zarzuty leżą poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji. Podkreślić również należy, iż granice nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów nie przesądzają jeszcze o ich bezsporności, jednakże zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu ewidencyjnym, ale w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Przepisy kolejnego ustępu, tj. art. 24 a ust. 10 wspomnianej ustawy określają tryb rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów. Rozpatrując zarzuty w tym trybie organy, w zależności od ustaleń, winny albo te zarzuty oddalić, albo uwzględnić i zmienić odpowiednio dane zawarte w modernizowanej ewidencji ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, do których zarzuty się odnosiły. W niniejszej sprawie Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odrzucił zarzut zgłoszony przez A. S. działającego jako pełnomocnik M. S., a dotyczący przywrócenia granicy katastralnej - uwłaszczeniowej działki nr [...] z działkami nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu T., gm. S. M. po modernizacji. Nie jest zatem prawdą, iż organ nie wskazał jakiego zarzutu dotyczy wydana decyzja. Z uwagi na okoliczność, iż zarzut ten nie odnosił się do przedmiotu i zakresu prowadzonej modernizacji, a do kwestii rozgraniczenia nieruchomości, organ pierwszej instancji, odrzucając wskazany zarzut jako niedopuszczalny w niniejszym postępowaniu, nie miał obowiązku odnosić się do jego merytorycznej treści.
Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym przy kompleksowej modernizacji ewidencji wykorzystuje się materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, a ustalenia granic i pomiarów załamania linii granicznych dokonuje się wyłącznie w przypadku braku danych określających przebieg granic lub braku możliwości określenia położenia punktów granicznych. Organ pierwszej instancji w trakcie procedury modernizacyjnej prawidłowo posłużył się mapą znajdującą się w zasobie map ewidencyjnych z uwagi na rozbieżne wskazania granic działek przez strony postępowania. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji organ nie mógł postąpić inaczej, bowiem nie należy do jego zadań rozstrzyganie sporów granicznych między stronami.
W tych też okolicznościach traci na znaczeniu proceduralny zarzut skargi kasacyjnej, skoro nie mógł on, przy poprawnym wyłożeniu i zastosowaniu prawa materialnego, mieć wpływu na wynik sprawy. Wystarczy więc jedynie zasygnalizować, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., jest logiczne i zrozumiałe. Jego treść pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło do sformułowania wniosku o bezzasadności skargi. Jeżeli nawet Sąd ten nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, to nie mogło to mieć istotnego wpływy na wynik sprawy, a tylko taka okoliczność pozwalałaby na uwzględnienie skargi kasacyjnej. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli wywód sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06, LEX nr 317349). To stanowisko należy podzielić. W konsekwencji przekonujących motywów, pozwalających na dokonanie kontroli instancyjnej, uzasadnienie to spełnia zakładane cele.
Na koniec wypada dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy złożony w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wobec braku przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a. umożliwiających przeprowadzenia zawnioskowanego dowodu, a to niewykazania potrzeby jego przeprowadzenia na tym etapie postępowania. Przepis ten stanowi przede wszystkim o uprawnieniu, a nie obowiązku sądu. Ponadto zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek dowodowy wbrew istocie tej normy miałby zostać wykorzystany do dokonania ustaleń faktycznych służących merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Tymczasem sąd administracyjny może dokonywać ustaleń jedynie w takim zakresie, jaki byłby niezbędny do dokonania oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, która czyniłaby koniecznym uwzględnienie ww. wniosku.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.