Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1501/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział Wojewódzki w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2004 r., nr [...], o uznaniu się niewłaściwym rzeczowo.
Wyrok powyższy wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Warszawie w dniu [...] lipca 2004 r. protokolarnie przekazał Prezydentowi m. st. Warszawy akta sprawy o numerze [...], dotyczącej zwrotu nienależnie wypłaconych przez [...] Sp. z o.o. w W. – jako pracodawcę – zasiłków rodzinnego i wychowawczego na rzecz jednej z pracownic. Do przekazania doszło w wykonaniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu przekazywania dokumentacji dotyczącej nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 89, poz. 854), zwanego dalej rozporządzeniem. Pismem z dnia [...] września 2004 r., nr [...], Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy przekazał dokumentację sprawy organowi wysyłającemu, z adnotacją, że w sprawie nadal właściwym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W dniu [...] września 2004 r. Prezydent m. st. Warszawy wspomnianym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 19 i 20 K.p.a. w związku z § 2 rozporządzenia, uznał się niewłaściwym w sprawie i przekazał sprawę do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez ZUS, przyjmując, iż aczkolwiek organ dokonał rozstrzygnięcia w sprawie poprzez wydanie aktu o charakterze procesowym, jakim jest postanowienie, to jednak jak wynika z art. 141 K.p.a. na tego rodzaju postanowienie, rozstrzygające o właściwości organów, nie służy zażalenie.
W skardze na powyższe postanowienie ZUS zarzucił, iż jest ono sprzeczne z prawem a ponadto wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między skarżącym a Prezydentem m. st. Warszawy i wskazanie Prezydenta jako organu właściwego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, a nadto podniósł że postanowienie dotyczące stwierdzenia niewłaściwości nie podlegało zaskarżeniu ze strony ZUS-u, który jest organem w sprawie. Zażalenie przysługiwałoby wyłącznie stronie postępowania, ale tylko wówczas, gdyby przepisy tak stanowiły. Zwrócono też uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie było organem uprawnionym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jaki zaistniał pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznym a Prezydentem m. st. Warszawy, gdyż taki spór zgodnie z art. 22 § 2 K.p.a. rozstrzyga sąd administracyjny.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w szczególności przepisów § 2 i 3 rozporządzenia, art. 48 ustawy z dnia 22 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), art. 66 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego państwową jednostką organizacyjną jako organu administracji rządowej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oraz poprzez nieokreślenie organu właściwego do rozpoznania spraw w przedmiocie żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych od osób prawnych w związku z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania a w szczególności przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z art. 127 § 3, art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 5 § 2 pkt 3, art. 107 § 1, art. 19 – 22 K.p.a., art. 65 § 1 K.p.a., art. 134 K.p.a., art. 144 K.p.a., art. 180 w związku z art. 181 K.p.a. na skutek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie uznania się niewłaściwym, pomimo że zawierało ono pouczenie o zażaleniu oraz na skutek wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego jako właściwego do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy a także, w przypadku uznania za trafne stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesiono o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W uzasadnieniu podkreślono, że przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienie, na które zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. służy zażalenie. W związku z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych i wydanego na tej podstawie rozporządzenia, przekazanie takich spraw przez ZUS do organu administracji następowało z mocy prawa. W sytuacji gdy Prezydent zakwestionował przepis § 2 i 3 rozporządzenia, dokonując błędnej jego wykładni i zwrócił sprawę do ZUS, mógł to uczynić w trybie art. 65 K.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z mocy prawa przestał być organem właściwym do rozpoznania tego typu spraw i zobowiązany został do przekazania z urzędu przedmiotowej sprawy organowi właściwemu. W tym momencie przestał pełnić funkcję organu właściwego, stając się stroną postępowania. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w sprawie zachodzi spór kompetencyjny (o właściwość) między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, który powinien być rozstrzygnięty w trybie art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., ZUS nie jest bowiem organem administracji rządowej. Wykonanie przez Zakład przedmiotowego postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy podważyłoby legalność wydawanych decyzji, gdyż sprawy prowadziłby organ, który w świetle obowiązujących obecnie przepisów nie jest rzeczowo właściwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych oparł wniesioną skargę kasacyjną na obu wynikających z art. 174 P.p.s.a podstawach kasacyjnych.
Zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, zb. LEX nr 266353). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229). Przede wszystkim jednak należy wskazać te przepisy prawa materialnego, które w sprawie miały lub winny mieć zastosowanie, czyli przepisy na których oparło się lub winno się opierać zaskarżone orzeczenie sądu I instancji
W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano formy naruszenia prawa materialnego, przytaczając brzmienie art. 174 pkt 1 P.p.s.a i nie dostrzegając występujących w nim dwóch alternatywnych postaci naruszenia prawa materialnego. Jak już wyżej wspomniano tak postawiony zarzut wymaga uzasadnienia na czym polegać ma błąd wykładni określonych przepisów, czyli błąd w zakresie właściwego zrozumienia ich rzeczywistej treści, albo dlaczego przepisy te powinny lub nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej przywołał przepisy § 2 i 3 rozporządzenia, art. 48 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 66 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie dostrzegając, że przepisy te nie były podstawą prawną i nie mogły stanowić podstawy ani zaskarżonego wyroku ani zaskarżonej do sądu I instancji decyzji odwoławczej. Przywołane w skardze kasacyjnej - jako skutek naruszenia tych przepisów - niewłaściwe zakwalifikowanie ZUS jako organu administracji rządowej oraz nie określenie organu właściwego do rozpoznania sprawy, nie koreluje w jakimkolwiek stopniu z treścią przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono. Najoględniej mówiąc autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym polegać miało naruszenie tych konkretnie wskazanych przez siebie przepisów i w jakim zakresie przepisy te winny mieć w sprawie zastosowanie, a to powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał ani obowiązku ani nawet prawa wykraczania poza granice skargi. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72).
Podobne uwagi dotyczą drugiego zarzutu kasacyjnego – zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej przywołano szereg przepisów regulujących ustrój sądów administracyjnych, procedurę sądowoadministracyjną oraz postępowanie administracyjne, bez szczegółowego uzasadnienia na czym polegać miało ich naruszenie oraz jaki był ewentualnie wpływ tego naruszenia na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zasadzie powinno to zwolnić Naczelny Sąd Administracyjny od szczegółowego odnoszenia się do tego czy każdy wymieniony w skardze przepis został naruszony. Z wywodów uzasadnienia wynika jedynie, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a w zw. z art. 134 K.p.a. polegać miało na zaakceptowaniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia, pomimo pouczenia o możliwości złożenia tego rodzaju środka odwoławczego, zawartego w postanowieniu organu I instancji. W tym względzie zwrócić uwagę należało na treść przepisu art. 141 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że o dopuszczalności zażalenia nie decyduje ani wola strony ani treść udzielanych w toku postępowania administracyjnego pouczeń o środkach odwoławczych, ale treść konkretnych zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W zasadzie od postanowień nie przysługuje środek prawny odrębny od odwołania, a prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi K.p.a. (zob. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 597). Postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dn. [...] września 2004 r. stanowiło dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dodatkową informację o przyczynach, dla których pismem z dnia [...] września 2004 r., nr [...], zwrócono dokumentację sprawy, którą uprzednio przekazał ZUS protokołem z dnia [...] lipca 2004 r. Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) ani przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisu art. 55 ust. 4 ustawy, nie przewidywały żadnego szczególnego trybu proceduralnego przekazywania dokumentacji spraw w toku z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do organów właściwych, a w szczególności nie wymagały wydawania w tej mierze jakichkolwiek postanowień. Odnosi się to także do ewentualnego zwrotu dokumentacji omyłkowo lub niewłaściwie przekazanej. Z tego względu postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dn. [...] września 2004 r. nie mogło być traktowane – tak jak zdaje się twierdzić wnoszący skargę kasacyjną - jako postanowienie z art. 65 § 1 K.p.a., na które służy zażalenie. To ostatnie dotyczy zresztą podania, a więc pisma wszczynającego postępowanie na wniosek, a nie ma zastosowania do postępowania toczącego się z urzędu. Ponadto należało zauważyć, iż przepis art. 141 § 1 K.p.a. mówi wyraźnie o prawie strony do wniesienia zażalenia, co wyklucza możliwość korzystania z takiego uprawnienia przez organ administracji. Przez sam fakt zmiany przepisów o właściwości organów w danej kategorii spraw organy dotychczas właściwe nie przestają być organami administracyjnymi w rozumieniu przepisów K.p.a. i wbrew twierdzeniom uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie stają się automatycznie stroną postępowania, uprawnioną także do składania środków odwoławczych.
Nie sposób nie dostrzec, iż u podłoża przedmiotowego sporu legła sprawa właściwości rzeczowej organów administracyjnych do rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie wypłaconych zasiłków rodzinnego i wychowawczego, ale nawet w tym kontekście nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut kasacyjny, sprowadzający się do tego, że sąd I instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska co do tego, który z organów jest właściwy rzeczowo w sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, a te wyznaczała treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który stwierdził niedopuszczalność zażalenia i nie badał sprawy merytorycznie. W takich okolicznościach wydawanie prejudycjalnego rozstrzygnięcia o właściwości organów nie mieściło się ani w granicach sprawy ani w kompetencjach sądu I instancji, które wyznacza treść art. 3 P.p.s.a.
Nie znajduje oparcia w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, a w szczególności w przepisach Rozdziału 1 działu IV P.p.s.a. zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny - w ramach postępowania kasacyjnego - wniosku o rozpoznanie sporu o właściwość między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a Prezydentem m. st. Warszawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.