Postanowienie NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 360/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1519/12 odrzucające skargę B. M. i J. M. na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia:

Skład

Sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący

Sentencja

oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1519/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. M. i J. M. na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określonej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem nadanym w dniu 28 września 2012 r. B. M. i J. M. złożyli skargę na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) oraz na zmieniające go zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) maja 2012 r. nr (...)

Zaskarżonym zarządzeniom zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej: "Ustawa") w zw. z art. 4 ust. 17 Ustawy w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie w § 2 i § 3 zarządzenia nr (...) oraz w § 3 zarządzenia nr 153/12 innej niż określona w art. 4 ust. 4 Ustawy wysokości oprocentowania rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikające z bezpodstawnego przyjęcia, że wojewoda jest uprawniony do ustalenia konkretnej stopy procentowej w drodze aktu prawa miejscowego, podczas gdy na podstawie w/w przepisów wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w przepisach Ustawy stopy procentowej może nastąpić wyłącznie w indywidualnym postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na wniosek odpowiedniego organu;
2. naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 59 ust. l Ustawy o Wojewodzie, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem uprawnień, bez upoważnienia zawartego w ustawie.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1. stwierdzenie nieważności zarządzenia (...)oraz zarządzenia nr (...)
2. zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 listopada 2012 r. rozłączono sprawy ze skargi B. M.i J. M. na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) (sygn. akt II SA/Kr 1519/12) w zakresie dotyczącym skargi na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) maja 2012 r. nr 153/12 (sygn. akt (...)).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w/w zarządzenia nie mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) a w związku z tym nie podlegają kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych. Wojewoda wyjaśnił dodatkowo, że w jego ocenie kwestionowane przez stronę przeciwną zarządzenia mają charakter aktów wewnętrznych wydawanych w przedmiocie udzielenia w trybie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), zgody na zastosowania innej stawki procentowej nieuiszczonej opłaty, rozłożonej na raty, z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego wchodzącego w skład zasobu Skarbu Państwa w prawo własności.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżony akt nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż przedmiotem innych niż określone w pkt. 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które służy skarga mogą być wyłącznie akty, które w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego adresata zawierają wynikające z przepisów prawa uprawnienia lub obowiązki. Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter aktu wewnętrznego, który podjęty został w związku z normą kompetencyjną przyznaną wojewodzie i który skierowany jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Adresatem zgody na zastosowanie innej niż określona w przywołanych powyżej przepisach stopy procentowej nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, rozłożonej na raty, nie jest ani strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, ani również przedmiotem czynności wynikających z przepisów prawa nie jest uprawnienie czy obowiązek tej strony.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B.M. i J.M. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że stanowiący przedmiot skargi akt prawny nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych, podczas gdy wydane przez Wojewodę Małopolskiego Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, wobec czego podstawę dla dokonania przez sąd administracyjny kontroli przedmiotowego aktu stanowią wymienione wyżej przepisy;
2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżone Zarządzenie nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w przedmiotowym przepisie, podczas gdy analiza treści wydanego przez Wojewodę Małopolskiego aktu prawnego wskazuje, że wypełnia on wszystkie przesłanki przesądzające o dopuszczalności zaskarżenia go do sądu administracyjnego w oparciu o wymieniony wyżej przepis;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania skargi i jej odrzuceniu pomimo, że zaskarżone Zarządzenie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, względnie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 3 §2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie Wojewody Małopolskiego nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zarzut powyższy nie mógł zostać uznany za słuszny.

Zarządzenie Wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. Dz.U. 2012 poz.

83. nie mieści się w wyznaczonych przez art. 3 p.p.s.a. granicach wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z powołanym przepisem osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, która na wniosek może zostać rozłożona na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat, chyba że wnioskodawca wystąpi o okres krótszy niż 10 lat. Z kolei nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz właściwa rada lub sejmik, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż adresatem zaskarżonego zarządzenia wojewody, wyrażającego zgodę na zastosowanie innej, niż określona w art. 4 ust. 4 stopy procentowej nie jest strona konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, lecz właściwy organ administracyjny w ramach procedury administracyjnej, prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji tj. starosta lub prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Omawiane zarządzenie nie przyznaje więc żadnych praw, ani nie tworzy też obowiązków po stronie konkretnie zindywidualizowanego adresata, lecz ma charakter aktu wewnętrznego i skierowany jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Nie można też podzielić stanowiska, iż zaskarżone zarządzenie wojewody ma charakter aktu prawa miejscowego. Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest ich generalny i abstrakcyjny charakter, tzn. są one skierowane do bliżej nieokreślonego adresata i zawierają ogólne sposoby postępowania oraz są obowiązujące na określonej części terytorium państwa. Samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem (wojewody) lub uchwałą (organu stanowiącego samorząd) nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Prz. Sejm. 2000, nr 3, s. 30).

Jak wskazano, zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który zawiera jedynie normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą wojewodę do dokonania konkretnej określonej czynności tj. wyrażenia zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. Wydane na podstawie tego przepisu zarządzenie wojewody nie zawiera wypowiedzi wyznaczających bliżej nieokreślonym adresatom znajdującym się na określonym terytorium sposobu zachowania się (np. nakazów, zakazów, uprawnień) i nie ma charakteru normatywnego. Nie jest więc aktem prawa miejscowego.

Z tych względów należy przyjąć, że zarządzenie wojewody, wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a.