Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2247/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 594/16: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. oddalił skargę w pozostałej części;
- 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 594/16, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] dawne ozn. hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu 19 października 2016 r.
Wobec niewykonania ww. wyroku, [...] pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. wezwała organ do jego wykonania. Wobec bezskuteczności tego wezwania wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając w niej wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny z tytułu zwłoki w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości, stosownie do art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), przyznania sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji uznał, że skarga, w części w jakiej zarzuca Prezydentowi m.st. Warszawy bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zasadna, co skutkować musi wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Znane Sądowi z urzędu są okoliczności związane ze znaczną ilością tego typu spraw zawisłych przed organem i ich skomplikowanej materii, co nie pozostaje bez wpływu na tempo ich rozpoznawania. Stąd za adekwatną w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał grzywnę w wymiarze 5000 złotych.
W ocenie Sądu organ od trzech i pół roku pozostaje przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a., jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej - krzywdy, ani okoliczności ją wywołujących skarżąca jednak nie przywołała dlatego w tej części skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 3 i zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. naruszenie 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych oraz uznaniu, że wymierzona grzywna w takiej wysokości jest adekwatna w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2016 r. sygn.. akt I SAB/Wa 594/16, wynika, iż grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;
- 2. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji oddalenie skargi w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - na skutek uznania, że wniosek o przyznanie tej kwoty winien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a krzywda winna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna, podczas gdy art. 154 § 7 p.p.s.a. nie wymaga takiego uzasadnienia wniosku, natomiast okoliczności sprawy wskazują, iż suma pieniężna przyznana Skarżącej będzie zadośćuczynieniem za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy w sytuacji, gdy stan bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o odszkodowanie za nieruchomość narusza prawo Skarżącej do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części; wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości maksymalnej, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2019), ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w kwocie 42.946,70 zł; przyznanie [...] sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2019), ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., tj. kwoty 21.473,35 zł; alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadniczą i sporną w sprawie kwestią jest czy skarżąca poniosła wskutek opieszałego działania organów takie straty, które wymagałyby zadośćuczynienia pieniężnego, a tym bardziej w wysokości kwoty jakiej żąda, oraz czy organowi należało wymierzyć grzywnę w wyższej wysokości niż dokonał tego Sąd I instancji.
Przepisy objęte zarzutami kasacyjnymi (art. 154 § 1, 2 i 7 p.p.s.a.) zawierają zarówno normy materialnoprawne, tj. takie, które zawierają przesłanki kształtowania przez Sąd sfery praw i obowiązków określonych podmiotów (niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), jak i normy kompetencyjne upoważniające Sąd do wymierzenia grzywny, orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, stwierdzenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz normy procesowe wprowadzające formalne wymogi wniesienia skargi na niewykonanie wyroku (obowiązek uprzedniego w stosunku do skargi pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy).
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W oparciu o art. 154 § 6 ustawy procesowej - grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Jednocześnie stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (Zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 523–532).
Za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wskazano na art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., a naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wymierzeniu przez Sąd grzywny w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nieadekwatnej do stopnia uchybienia, tj. w wysokości niewystarczającej w stosunku do stopnia uchybienia, która nie odniesie zamierzonego skutku. Kwestionowanie wysokości grzywny mieszczącej się w granicach wyznaczonych treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. nie może jednak ograniczać się do powołania treści tego przepisu zwłaszcza jeśli wymierzona wysokość grzywny - w realiach konkretnej sprawy - mieści się w jej ustawowo wskazanych granicach. Kryteria te wyznaczają standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada wymiaru sprawiedliwości przez sądy, w tym sądy administracyjne (wyrażona w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych - Dz.U. z 2019 r., poz. 2167).
Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem zakwestionować adekwatność do stopnia uchybienia wysokości orzeczonej grzywny, która nie przekroczyła ustawowych granic tej wysokości, powinna wykazać, że wysokość ta narusza standardy jej ustalania w realiach konkretnej sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Powołanie w treści zarzutu wyłącznie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. jest niewystarczające skoro przepisy te nie zawierają w swej treści kryteriów ustalania wysokości grzywny, a na tym koncentruje się istota podniesionego zarzutu.
Odmówić słuszności należy również zarzutowi "naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji oddalenie skargi w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a." W pierwszej kolejności zauważyć należy niejasność tego zarzutu. Autorka skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że Sąd Wojewódzki naruszył wspomniany wyżej przepis. Tymczasem Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżącą przyznania jej sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, co oznaczało, że nie skorzystał z regulacji prawnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., a przez to przepisu tego właśnie nie zastosował. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, skład orzekający przyjął, że powyższy zarzut winien być rozumiany jako brak zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji art. 154 § 7 p.p.s.a.
Autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że żądana suma pieniężna będzie zadośćuczynieniem za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy w sytuacji, gdy stan bezczynności Organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącej o odszkodowanie za nieruchomość narusza prawo Skarżącej do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Skarżąca - w jej opinii - wykazała zatem krzywdę wywołaną bezczynnością organu w niewykonaniu wyroku, zaś przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie stronie za czas oczekiwania na wykonanie wyroku. Jednocześnie, zdaniem Skarżącej kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji w zakresie oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej jest oparte na niezrozumiałej i przede wszystkim błędnej wykładni i interpretacji przepisu. Już bowiem sama opieszałość organów jest źródłem krzywdy skarżącej.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. wskazać należy, że ratio legis art. 154 p.p.s.a. jest wprowadzenie mechanizmów o charakterze dyscyplinującym i represyjnym wobec organów, które nie wykonały wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 403, uw. 1). Skład orzekający wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści tego zatem unormowania wynika jedynie to, że przyznanie wspomnianej wyżej sumy pieniężnej jest możliwe tylko: po pierwsze, w przypadku uwzględnienia skargi a po drugie, jest ono fakultatywne, co oznacza, iż przyznanie powyższej sumy jest pozostawione swobodnej ocenie sądu orzekającego.
Celem tego przepisu jest przyznanie sądowi takich narzędzi, które skutecznie wpłyną na organ administracji, by ten wykonał wyrok sądu. Sąd dysponuje w tym zakresie szeroką gamą środków; ich dobór jest jednak zależny od charakteru danej sprawy. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien jednak zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r. I OSK 1313/16; z dnia 7 września 2017 r. I OSK 798/17, z dnia 29 listopada 2022 r. I OSK 941/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu o konieczności uzasadnienia wniosku i wykazania krzywdy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. II OSK 1442/20, z dnia 27 lipca 2021 r. I OSK 468/21, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa, pełni funkcje kompensacyjne, jednak Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jaki ten środek pełni. Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżąca wnosząc o przyznanie takiej sumy winna określić wielkość owej szkody.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca w skardze wniosła w przypadku uwzględnienia skargi o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. na jej rzecz od Prezydenta sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty maksymalnej (czyli zgodnie z treścią art. 154 § 7). W uzasadnieniu skargi nie przedstawiła argumentów na poparcie swego wniosku, w szczególności nie wskazała jaka krzywda, szkoda lub inne niekorzystne dla niej konsekwencje uzasadniałyby przyznanie kwoty pieniężnej w żądanej wysokości. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że argumentacja przywołana w tym zakresie w skardze jest oczywista i wynika z rażącego przekroczenia terminów i konieczności oczekiwania na wykonanie wyroku, nie znajduje oparcia w treści skargi. Skarga i jej uzasadnienie zawiera jedynie wskazanie, że mimo upływu kilkudziesięciu lat bezskutecznie, najpierw jej spadkodawczyni, a też skarżąca oczekuje na rozpatrzenie sprawy. Z wniosku nie wynika natomiast jakie szkody lub krzywdy dla skarżącej z tego tytułu wynikają.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do uwzględniania skargi kasacyjnej oraz do zasądzenia sumy pieniężnej. Słusznie Sąd I instancji uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości pięciu tysięcy złotych i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ jest wystarczająco dyscyplinujące dla dalszego przebiegu postępowania oraz stanowi dolegliwość adekwatną do dotychczasowego zaniechania Prezydenta. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że samo uznanie przez Sąd I instancji (punkt 2 wyroku), że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oznacza automatycznie, że Sąd I instancji winien był uwzględnić wniosek Skarżącej i przyznać na jej rzecz od organu sumę pieniężną pomimo, że jak już wspomniano powyżej Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła swojego wniosku o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości (zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., czyli połowa kwoty maksymalnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.).
Ubocznie należy dodać, że to iż skarżąca nie zgadza się z niekorzystnym dla niej stanowiskiem Sądu, nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.